新时期全域土地综合整治的工作定位和发展策略

核心提示

本文系统梳理了全域土地综合整治的发展历程，简要总结了全域土地综合整治的概念特征，并在分析其面临的新形势和新要求的基础上，提出全域土地综合整治是一项综合性很强的系统工程，也是自然资源部门履行“两统一”职责的重要抓手。笔者认为，各地应加快完善实施机制，进一步增强资金保障力度，并将其纳入地方经济社会发展大局考虑，以有序推进全域土地综合整治行稳致远。

近日，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号，以下简称《意见》），全面部署高质量推进全域土地综合整治工作。

新形势下，推进全域土地综合整治要学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，并依据国土空间规划，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

全域土地综合整治是新时期贯彻国家发展战略的新要求，旨在解决国土空间利用中存在的耕地破碎化、建设用地利用低效化、生态质量退化以及空间布局无序化等问题，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，也是探索农村土地管理制度改革的有效途径。

全域土地综合整治的发展演变及概念特征

土地整治是人类利用自然和改造自然的措施，也是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。我国是世界上开展土地整治最早的国家，可追溯到殷周时期的井田制。而全域土地综合整治则起源于1998年的土地开发整理，发展至今，其内容不断丰富、功能不断拓展。

全域土地综合整治的发展演变。我国现代意义上的土地整治活动是在改革开放以后开始的，而国家有组织、大规模开展土地整治则始于1998年。特别是原国土资源部土地整治中心以及省、市、县级土地整治机构相继成立以来，土地整治工作在全国范围内广泛开展、深入推进，并在保障国家粮食安全、促进城乡融合发展、维护群众权益等方面发挥了重要作用。这段时期的土地整治工作大体上可划分为三个阶段。

一是土地开发整理阶段（1998—2008年），其规模快速增长。1998年8月修订的《土地管理法》，提出“国家鼓励土地整理”，进一步强化了土地整治的法律地位。土地整治成为土地资源管理的重要内容，成为支持和促进地方经济社会发展的重要手段。1998年《土地管理法》颁布实施以来，原国土资源部注重结合经济社会发展形势，引导和推进土地整治工作。1999年，原国土资源部将上海市奉贤区等20个具有土地开发整理工作基础的市、县列为国家首批土地开发整理示范区；2001年，原国土资源部与财政部联合下达了第一批国家投资土地开发整理项目计划和预算，使国家投资项目成为引领全国土地整治工作的重要抓手。

这一时期，土地整治工作呈现不断发展壮大的态势，其基础进一步巩固。如：《土地管理法》及其实施条例赋予土地整治法律地位；《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》编制印发；新增建设用地土地有偿使用费开征并专项用于土地整治；一系列政策文件和技术标准相继出台。总体来看，这一时期以国家投资土地开发整理项目为引领，我国土地整治逐步实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有稳定投入的转变，土地整治规模快速增长，并取得显著成效。

二是土地整治阶段（2008—2018年），其内涵不断深化。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造，大幅度增加高产稳产农田比例。“土地开发整理”转型为“土地整治”，而土地整治在内涵和目标上更趋多元化，实施手段也更为丰富。按照国家把权力和责任放下去、把服务和监管抓起来的改革思路，土地整治项目实行“部级监管、省负总责、市县组织实施”的管理方式。中央支持的20个土地整治重大工程和原国土资源部联合财政部组织实施的10个农村土地综合整治示范省建设，成为这一时期引领和带动全国土地整治工作的主要抓手。

这一时期，土地整治各项工作基础得到进一步强化。如：2011年3月，国务院颁布实施《土地复垦条例》；2012年3月，国务院批准实施《全国土地整治规划（2011—2015年）》；土地整治标准体系不断健全，基本实现可行性研究、规划、设计、建设、施工、验收等各环节工作有标准可依。总体来看，这一时期土地整治内涵不断深化、外延不断拓展，社会关注和认知程度不断提高，综合效益日益凸显。

三是全域土地综合整治阶段（2018年以来），其综合性、系统性持续增强。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，推进农用地和低效建设用地整理以及历史遗留损毁土地复垦。2020—2024年连续五年的中央一号文件，均对全域土地综合整治工作进行了部署。2019年以来，自然资源部指导各地严守底线、规范实施356个部级乡镇试点，推进浙江宁波、广东从化、广西交通沿线、福建泉州等不同尺度试点。各地坚持高位推动，试点工作成效凸显，土地整治成为贯彻落实乡村振兴战略、促进人与自然和谐共生的重要平台。

这一时期，土地整治坚持试点先行、示范引领，土地整治内涵进一步深化，助力党中央决策部署落地落实。总体来看，2018年以来，土地整治处于改革探索阶段，自然资源部相继出台了九项试点管理政策，并在推进改革的同时严守底线，切实维护农民合法权益。地方政府、金融机构、创业企业、社会舆论等高度关注全域土地综合整治，不少地方积极推进省级试点。这些都为深入推进全域土地综合整治积累了经验，奠定了基础。

全域土地综合整治的概念特征。土地整治，本质上是一种对土地利用进行的优化行为，进而改善人与土地之间的关系，涉及粮食生产、生态环境修复、人居环境改善和基层社会治理等诸多方面。《土地管理法》规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”综合国家政策、各地实践和土地整治基本内涵，全域土地综合整治是土地整理的继承和发展，是为改善生产和生活条件、满足土地利用和发展要求，对土地采取的综合整理措施。

当前一段时期，全域土地综合整治的主要任务是优化国土空间布局，改善生态环境和生产生活条件，助推乡村产业提质升级。全域土地综合整治是实施国土空间规划的重要抓手和工具，其主要特征可概括为三个方面。

一是整体性。传统土地整治以单个项目为基本实施单元，重点关注耕地地块调整与改造以及农村拆旧等内容。全域土地综合整治以乡镇（或者部分村庄）、跨乡镇为基本实施单元，更加强调整治范围的整体性，从区域视角整体推动乡镇或者村庄规划、设计和整治，统筹协调各类土地整治在土地空间上的布局。

二是综合性。传统土地整治以田水路林等单要素为整治对象，以增加耕地面积、提高耕地质量为首要目标。全域土地综合整治则以区域内山水林田湖草全要素为整治对象，统筹考虑区域内自然、经济、社会、生态等要素，整体推进农用地整治、建设用地整理、乡村生态修复等，着力优化生产、生活、生态空间，是空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部门协同的平台。

三是系统性。全域土地综合整治实施单元内山水林田湖草沙是一个生命共同体，其区域内自然、经济、社会等要素相互关联、相互作用、互为因果。开展全域土地综合整治，必须坚持系统观念，要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然、生态各要素，综合运用农艺措施、生物措施与工程措施，解决以自然保护和恢复为主的各类问题，并通过实施全要素整体保护、系统修复和综合治理，实现耕地保护、土地集约、环境改善、产业提升等多元目标。

新时期全域土地综合整治的工作定位

在深化改革的背景下，全域土地综合整治更要突出目标功能的多元性和综合性，其功能定位可概括为以下几个方面。

践行“千万工程”经验的重要平台。20多年来，土地整治始终支撑着“千万工程”这个“造福千万农民的民心工程”。在“千万工程”由“千村引领、万村振兴”到“城乡和美、全域共富”的过程中，全域土地综合整治根植于土地资源的不可替代性，深刻改变了之江大地土地利用结构和农村景观格局。新时期，全域土地综合整治融入“千万工程”所蕴含的战略思维、变革理念、系统观念和为民情怀，锚定人民至上、共建共享，规划先行、统筹谋划，立足当下、谋划长远的总体目标和要求，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，为进一步拓宽全域共富之路、迈向城乡和美之境作出更大贡献。

有力支撑乡村全面振兴的重要举措。全域土地综合整治衔接乡村振兴战略目标任务，面向农村基础设施和产业发展滞后、农村人均资源占有量不足、农村生态环境破坏等问题，积极盘活闲置低效建设用地，助力乡村基础设施、乡村特色产业发展，实现乡村全面振兴；同时，持续推进农用地集中连片整治，提升农业综合效能，强化农产品稳定安全供给能力，助力现代农业强国建设；此外，还注重保护修复自然生态本底，提升乡村生态系统的连通性，协同推进人居环境整治，助力人与自然和谐共生。

促进城乡融合发展的桥梁纽带。全域土地综合整治撬动土地、劳动力、资本之间的杠杆，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，重点突破“地从哪里来”的问题，进而应答“钱从哪里来”“人往哪里去”的问题，实现区域之间、城乡之间要素双向流动；同时，搭建桥梁纽带，补齐乡村发展要素短板，优化乡村基础设施建设，支撑乡村产业发展，实现城乡融合发展。

发展农村地区新质生产力的重要载体。全域土地综合整治因地制宜优化国土空间结构，科学配置农用地、建设用地、生态用地要素组合，实现建设用地节约集约、农用地集中连片、生态系统多样稳定，提升农村资源环境承载力和适宜性；实施设施农用地、产业用地复合利用、组合利用，延伸绿色产业链，鼓励农业科技尖端产业等新产业、新业态发展；保护修复自然生态本底，打通“绿水青山就是金山银山”要素转化通道，提升农业农村产业发展新质化水平；打通生态用地、建设用地、农用地配置渠道，实现要素配置引领下乡村从“碳源”向“碳汇”转变，提升乡村绿色低碳发展水平。

支撑自然资源系统履职尽责的重要抓手。从自然资源部于2019年部署开展全域土地综合整治试点以来，全域土地综合整治发展成为各级自然资源部门“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的重要抓手。新时期，全域土地综合整治仍将是深化生态文明体制改革的前沿阵地，将发挥其综合性和系统性治理优势，整体推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复，严守资源安全底线，优化农村地区国土空间布局，推动所有国土空间按规划用途管制，有力支撑自然资源部门履职尽责。

全域土地综合整治的发展策略初探

全面深化改革要求高质量推进全域土地综合整治，不断加大探索力度，主动为经济社会发展大局服务。笔者认为，各地应加快完善全域土地综合整治实施机制，进一步增强资金保障力度，并纳入地方经济社会发展大局中予以考虑，推进全域土地综合整治行稳致远。加快完善实施机制，推进全域土地综合整治行稳致远。

笔者认为，各地应根据《意见》要求，一是加快出台省级实施意见或管理办法，细化永久基本农田红线、生态保护红线和城镇开发边界管理规则，严格落实“县域统筹、规划先行、局部微调”要求，维护“三区三线”划定成果严肃性。

二是进一步完善规划传导机制，强化全域土地综合整治与国土空间规划的衔接与协同，明确空间、时序、数据等传导路径，切实做到规划先行、统筹谋划，发挥土地整治工作的综合效益。

三是进一步完善公众全程参与机制，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，扎实开展权属调查、评价、调整等工作，实现共建共治共享，切实维护好农民合法权益。

进一步增强资金和技术保障力度。全域土地综合整治投资大、涵盖专业领域广，且具有较强的公益属性。笔者认为，各地应持续强化对全域土地综合整治的保障力度。

一是加大财政投入，积极探索建立土地综合整治专项资金，充分发挥财政资金的示范引领作用。

二是积极探索利用财政资金联合金融和社会资本，设立土地综合整治发展基金，进一步完善社会资本投资机制，支持社会资本参与全域土地综合整治，多渠道筹集资金。

三是加强全域土地综合整治基础研究，加快完善相关技术规范，实现全域土地综合整治全流程标准化管理，有序推进高质量发展。

积极探索不同尺度、不同类型的全域土地综合整治模式。笔者认为，各地应认真落实党的二十届三中全会关于深化土地制度改革的要求，优先保障重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间的决策部署。

一是积极借鉴国际大型工程建设土地整治经验，探索重大交通项目等线性工程沿线土地综合整治经验，逐步推动形成大型工程建设和土地综合整治协同推进模式。

二是积极跟进落实国家区域发展战略，创新探索以流域、工业园区、高新技术开发区、综合示范区等为实施单元的全域土地综合整治，进一步加大城乡要素平等交换、双向流动力度，提高资源配置效率，保障优势地区加快发展。

加强全域土地综合整治促进经济社会发展研究。各地试点实践表明，全域土地综合整治能吸纳社会投资，有效推动乡村产业提质升级，拉动经济增长。典型案例研究也显示，东部地区全域土地综合整治国家试点投资直接对国民经济的拉动效应为1.78。笔者认为，在当前经济形势下，各地应积极开展全域土地综合整治促进经济社会发展的研究，进一步显化其对经济增长的贡献度，围绕有力支撑乡村全面振兴和有效促进城乡融合共同富裕的总体要求，将全域土地综合整治纳入县域经济社会发展大局考虑，并进一步明确发展方向，通过大规模实施全域土地综合整治推动地方经济社会加速发展。