破解用地瓶颈，广州从化“秘钥”何在？
时间：2024-04-09
广东省广州市从化区，地处珠三角向粤北山区的过渡带，地势东北高、西南低，地形像一个“对号”，从化区就是沿着“对号”上的流溪河河谷及交通线路发展起来的。特殊的地理位置使得从化区土地布局分散，面临着建设用地使用率低、区域发展不平衡等问题。
2021年，从化区成为全国唯一以县（区）域为单元开展的全域土地综合整治试点，该区以规划先行破解用地瓶颈，以流溪河为主脉，因地制宜推进村庄集聚和万亩良田整治项目，为不同地区提供可复制、可操作的示范样本。日前，《中国自然资源报》记者前往从化区三处试点项目，调研采访该区如何以小项目撬动大示范效应，系统性地开展全域土地综合整治并建立健全长效机制。
2023年4月，习近平总书记考察广东时，赋予广东省“在推进中国式现代化建设中走在前列”的总定位、总目标，强调推进中国式现代化必须全面推进乡村振兴，解决好城乡区域发展不平衡的问题。广东省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，部署实施“百县千镇万村高质量发展工程”，并将积极推进全域土地综合整治试点作为重要抓手，使耕地和农村建设用地在数量和质效上得到有效提升。
2023年底，《中国自然资源报》记者前后调研采访了从化区3个不同类型的试点项目，真切感受到全域土地综合整治给乡村振兴带来的新进展、新成果。
从化区位于广州市东北端，地处珠江三角洲平原向粤北山区过渡地带。境内自然、人文资源丰富多彩，兼有中国温泉之都、北回归线上的明珠、广州后花园的美誉，广州地区已知最久远的古人类遗址——新石器时代的狮象岩人居遗迹亦坐落于此。
2021年9月，从化区成为全国首个以县域为单元开展全域土地综合整治的国家级试点。该区锚定绿色发展示范区的城市功能定位，充分衔接“三区三线”划定成果，创新构建格局—单元—区域—项目四级整治体系，层层传导、确保试点项目落地。
记者行程的第一站，是狮象岩遗址所在的狮象村。
前往狮象村途中，沿途以丘陵地貌为主，除了前后相望的隧道和桥梁，人类工程和活动痕迹较少。风过处，满山蓊葱的树木恣意摇曳，一派清爽自然的乡野风光，呈现出人与自然和谐相处的画面。
狮象村地广人稀，面积约39平方公里，却只有2047人。该村20年前就开始土地整理，算起来如今已升级到“3.0版本”。
“1.0版本”是开展耕地复垦，将1400亩荒草地连片复垦为耕地，并租赁给蔬菜种植大户进行有机农作物种植经营。
“2.0版本”是开展新农村项目建设，推进建设用地集中连片、公共设施资源共享，使生活环境明显改善、生产生活有序化。2010年，在村民自愿参与的基础上，狮象村通过企业捐赠、村民自筹、各级财政支持等方式筹集资金，将500多户村民从15个分散居住点搬迁到3个集中区，新建村屋555套。同时，完善周边道路、绿化等基础设施，新建了文化室、广场等公共配套设施。
记者在狮象村的一个集中居住区看到，村庄虽建在坡地上，但布局疏朗、街道宽阔、屋舍俨然，街心花园、健身器械等配套设施齐全。村里基本是老人、妇女和孩子，在数百名参观者来访时也并不惊讶，怡然信步、谈笑风生，享受着生活的舒心与惬意。
吕田镇地处山区，外出人口多，许多建设用地长期处于低效闲置状态，该镇在全域土地综合整治试点中，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作。经摸查，狮象村范围内可实施增减挂钩的建设用地约90亩。经村民同意，狮象村盘活了10亩用于乡村产业发展，剩余的则用于增减挂钩项目，出售指标获益。
全要素统筹的万亩良田
鳌头镇位于从化区西部，地处广州市中心城区1小时生活圈，未来地铁42号线将途经此地直通白云国际机场。该镇由4个镇合并而成，有65个村居，是广东省建制村最多的镇，村居、人口数均占从化区四分之一，工农业总产值约占从化区的40%，具备集中力量办大事的经济实力。镇域内山水林田湖草要素齐全，万亩良田示范项目、越秀风行国家级田园综合体项目两个试点项目突出显示了全要素统筹的综合性。
车子驶进万亩良田示范区，视野豁然开朗，沟渠纵横交错之间，40米×120米的标准方田一块接一块地铺向远山。晚稻刚收割完，秸秆还立在田中，一下车扑鼻而来是浓郁的稻香。未曾想，广州市近郊竟有如此令人陶醉的田野。
如果没有试点，仅凭鳌头镇完成如此大规模的整治工程是难以想象的。稻田边的巨幅宣传牌上注明项目资金来源：从化区财政拨付部分资金用于支撑项目前期工作；鳌头镇政府申请专项债6.7亿元；从化区城投集团通过国有资本运营吸引社会资本投入，由此形成了“财政资金+专项债+社会资本”的资金保障模式。
示范区经过半年多建设，完成了约6600亩农田整治，打造约7000亩连片“双高”（高水平保护高效率利用）水田，新增耕地200多亩，新增水田1500多亩，取得了增田、节地、添绿、兴村、共富五方面成效。
不仅如此，从化区还探索了“政府+国企+民企+村公司”建设运营模式，由鳌头镇政府负责项目的前期建设，项目建成后移交给区城投集团管理，该集团招引民营企业与各村成立的“强村公司”合作开发运营。通过土地流转、房屋租赁、产业共创、店铺共营、服务联结、订单合同等方式建立利益联结模式，带动周边8个村集体，年收入均增加15万元以上、村民人均年收入增长约25%。
在项目实施过程中，鳌头镇将村庄人居环境整治和历史文化风貌保护有机结合起来，按照“修旧如旧”的原则修复历史文化建筑，完善村庄公共文化空间，彰显村庄历史文化底蕴。
车辆穿过万亩良田一角的村落，村庄布局紧凑，米黄色的粤式三层小楼粉刷一新。回望间，一只雪白的大鸟掠过长空。“那是白鹭，每年广州的湿地公园里都有成群的白鹭越冬。”从化区分局相关负责人介绍。白鹭是国家二级保护动物，对水质要求十分苛刻。近两年，来鳌头镇的白鹭越来越多，不少已不再迁徙成为留鸟，成为当地生态环境不断向好的明证。
全产业振兴的田园综合体
记者抵达越秀风行国家级田园综合体项目核心龙潭墟时，已是傍晚时分。“墟”是粤语中集市的意思。当天虽是工作日，墟上仍游人如织，一派繁华市镇的模样。
从化区分局相关负责人介绍，该田园综合体项目规划面积达21平方公里，龙潭墟是首期建设项目。
该负责人介绍，项目坚持有为政府与有效市场合作，凸显了城乡融合、三产融合的魅力。一方面，政府负责完善基础设施配套，并制定相关的村规民约优化村民管理。另一方面，充分发挥越秀集团国企牵头带动作用，为试点植入市场基因，形成乡村振兴的自我“造血”能力。
眼前的龙潭旧墟风情街于2022年建成，盘活旧墟低效闲置用地上的100多座旧厂旧屋。越秀集团引进广大乡创、中大智境、天天惦记等农业、文旅企业，并与十几所在粤高校签订协议，打造特色店铺和乡村美食旗舰店、“民宿+婚庆”产业、综合文化展示中心、乡村图书馆、乡村振兴培训学院、游客问询服务中心、乡土产品展示店、啤酒一条街等，初步形成了食、住、行、学、游、购、娱多元业态。
记者参观了越秀乡村振兴产教研运营中心。项目占地约3800平方米，可满足1500名学员同期培训。来自全国乡村振兴相关行业的专家学者，在这里以案教学，培育乡村振兴产教研职业人才，让乡村发展既“富口袋”也“富脑袋”。
离龙潭墟不远，是越秀集团旗下华南地区规模最大的养殖场华美牧场。依托牧场，集团正加快推进试点第二期建设，打造种植业和奶牛业结合的产业链，并以奶牛为主题，在周边拓展文旅项目。
目前，探索开设的粉面、奶、豆、油制品等4间“前店后厂”，充分让利于村民和村集体，由其占股80%以上，越秀集团和社会投资各占股10%，生产越秀食品公司授权的品牌产品。其中，奶制品厂采购华美牧场的新鲜牛奶，加工成双皮奶、姜撞奶、乳酸奶等产品，预计年产值可达650万元。
规划中的三期项目是乌石电商孵化基地，建成后从化区的农产品将借此销往世界各地。
采访中，广东省自然资源厅相关负责人介绍，广东要继续走在全国前列，离不开土地这一关键要素支撑。广东将持续推进全域土地综合整治，在拓宽资金投入渠道方面，广东厅和农发行广东分行、国开行广东分行签订框架合作协议，两行分别承诺授信不低于3000亿元和不限额度、应贷尽贷。“下一步，全省42个省级以上试点地区要乘势而上，探索符合自身发展需要的整治模式，将全域土地综合整治的路越走越宽广。”该负责人说。
来源：《中国自然资源报》、I自然全媒体
作者：刘剑、冯建奎、欧阳宝艺
图片：广州市规划和自然资源局从化区分局
2021年，从化区成为全国唯一以县（区）域为单元开展的全域土地综合整治试点，该区以规划先行破解用地瓶颈，以流溪河为主脉，因地制宜推进村庄集聚和万亩良田整治项目，为不同地区提供可复制、可操作的示范样本。日前，《中国自然资源报》记者前往从化区三处试点项目，调研采访该区如何以小项目撬动大示范效应，系统性地开展全域土地综合整治并建立健全长效机制。
2023年4月，习近平总书记考察广东时，赋予广东省“在推进中国式现代化建设中走在前列”的总定位、总目标，强调推进中国式现代化必须全面推进乡村振兴，解决好城乡区域发展不平衡的问题。广东省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，部署实施“百县千镇万村高质量发展工程”，并将积极推进全域土地综合整治试点作为重要抓手，使耕地和农村建设用地在数量和质效上得到有效提升。
2023年底，《中国自然资源报》记者前后调研采访了从化区3个不同类型的试点项目，真切感受到全域土地综合整治给乡村振兴带来的新进展、新成果。
全域规划发展的生态村落
从化区位于广州市东北端，地处珠江三角洲平原向粤北山区过渡地带。境内自然、人文资源丰富多彩，兼有中国温泉之都、北回归线上的明珠、广州后花园的美誉，广州地区已知最久远的古人类遗址——新石器时代的狮象岩人居遗迹亦坐落于此。
2021年9月，从化区成为全国首个以县域为单元开展全域土地综合整治的国家级试点。该区锚定绿色发展示范区的城市功能定位，充分衔接“三区三线”划定成果，创新构建格局—单元—区域—项目四级整治体系，层层传导、确保试点项目落地。
吕田镇“藏”在从化东北最深处，广州市的母亲河——流溪河从这里发源。基于优质的山水资源、生态产品和历史文化遗产，从化区在该镇谋划了源头生态保护修复示范片区，积极探索“土地整治+生态修复”。
“土地整治+生态修复”后的流溪河支流鸭洞河俯瞰图。
记者行程的第一站，是狮象岩遗址所在的狮象村。
前往狮象村途中，沿途以丘陵地貌为主，除了前后相望的隧道和桥梁，人类工程和活动痕迹较少。风过处，满山蓊葱的树木恣意摇曳，一派清爽自然的乡野风光，呈现出人与自然和谐相处的画面。
狮象村地广人稀，面积约39平方公里，却只有2047人。该村20年前就开始土地整理，算起来如今已升级到“3.0版本”。
“1.0版本”是开展耕地复垦，将1400亩荒草地连片复垦为耕地，并租赁给蔬菜种植大户进行有机农作物种植经营。
“2.0版本”是开展新农村项目建设，推进建设用地集中连片、公共设施资源共享，使生活环境明显改善、生产生活有序化。2010年，在村民自愿参与的基础上，狮象村通过企业捐赠、村民自筹、各级财政支持等方式筹集资金，将500多户村民从15个分散居住点搬迁到3个集中区，新建村屋555套。同时，完善周边道路、绿化等基础设施，新建了文化室、广场等公共配套设施。
近年来，借助全域土地综合整治试点，狮象村开展了全区域规划，整体推进补充耕地、城乡建设用地增减挂钩、河道治理、农村一二三产业引入等项目实施，形成了“3.0版本”。广州市规划和自然资源局从化区分局相关负责人介绍，在源头生态保护修复示范片区建设中，狮象田园片区重点打造包括狮象岩历史文化保护和利用、补充耕地建设、吕田河河道治理等项目的狮象田园，包括流溪河源头整治、水源涵养、矿山修复等项目的流溪故里，包括人居环境提升、老旧小区微改造、低效建设盘活利用等项目的美丽镇墟以及生态马术综合体。
吕田新农村建设项目。
记者在狮象村的一个集中居住区看到，村庄虽建在坡地上，但布局疏朗、街道宽阔、屋舍俨然，街心花园、健身器械等配套设施齐全。村里基本是老人、妇女和孩子，在数百名参观者来访时也并不惊讶，怡然信步、谈笑风生，享受着生活的舒心与惬意。
吕田镇地处山区，外出人口多，许多建设用地长期处于低效闲置状态，该镇在全域土地综合整治试点中，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作。经摸查，狮象村范围内可实施增减挂钩的建设用地约90亩。经村民同意，狮象村盘活了10亩用于乡村产业发展，剩余的则用于增减挂钩项目，出售指标获益。
全要素统筹的万亩良田
鳌头镇位于从化区西部，地处广州市中心城区1小时生活圈，未来地铁42号线将途经此地直通白云国际机场。该镇由4个镇合并而成，有65个村居，是广东省建制村最多的镇，村居、人口数均占从化区四分之一，工农业总产值约占从化区的40%，具备集中力量办大事的经济实力。镇域内山水林田湖草要素齐全，万亩良田示范项目、越秀风行国家级田园综合体项目两个试点项目突出显示了全要素统筹的综合性。
车子驶进万亩良田示范区，视野豁然开朗，沟渠纵横交错之间，40米×120米的标准方田一块接一块地铺向远山。晚稻刚收割完，秸秆还立在田中，一下车扑鼻而来是浓郁的稻香。未曾想，广州市近郊竟有如此令人陶醉的田野。
鳌头镇万亩良田示范区打造的“双高”水田。
鳌头镇万亩良田示范项目涉及8个村和潖江二河13公里河道，总面积约1.3万亩。在实施全域土地综合整治前，项目区存在耕地撂荒、挖塘养鱼、种植香蕉等非粮食作物和防洪排涝能力弱、人居环境不美、历史文化风貌保护乏力等诸多问题。2022年，该项目紧抓试点机遇，重点实施农田整治、河道整治和村庄整治三大工程，着力打造国际大都市近郊区全域土地综合整治样板。如果没有试点，仅凭鳌头镇完成如此大规模的整治工程是难以想象的。稻田边的巨幅宣传牌上注明项目资金来源：从化区财政拨付部分资金用于支撑项目前期工作；鳌头镇政府申请专项债6.7亿元；从化区城投集团通过国有资本运营吸引社会资本投入，由此形成了“财政资金+专项债+社会资本”的资金保障模式。
示范区经过半年多建设，完成了约6600亩农田整治，打造约7000亩连片“双高”（高水平保护高效率利用）水田，新增耕地200多亩，新增水田1500多亩，取得了增田、节地、添绿、兴村、共富五方面成效。
不仅如此，从化区还探索了“政府+国企+民企+村公司”建设运营模式，由鳌头镇政府负责项目的前期建设，项目建成后移交给区城投集团管理，该集团招引民营企业与各村成立的“强村公司”合作开发运营。通过土地流转、房屋租赁、产业共创、店铺共营、服务联结、订单合同等方式建立利益联结模式，带动周边8个村集体，年收入均增加15万元以上、村民人均年收入增长约25%。
在项目实施过程中，鳌头镇将村庄人居环境整治和历史文化风貌保护有机结合起来，按照“修旧如旧”的原则修复历史文化建筑，完善村庄公共文化空间，彰显村庄历史文化底蕴。
车辆穿过万亩良田一角的村落，村庄布局紧凑，米黄色的粤式三层小楼粉刷一新。回望间，一只雪白的大鸟掠过长空。“那是白鹭，每年广州的湿地公园里都有成群的白鹭越冬。”从化区分局相关负责人介绍。白鹭是国家二级保护动物，对水质要求十分苛刻。近两年，来鳌头镇的白鹭越来越多，不少已不再迁徙成为留鸟，成为当地生态环境不断向好的明证。
全产业振兴的田园综合体
记者抵达越秀风行国家级田园综合体项目核心龙潭墟时，已是傍晚时分。“墟”是粤语中集市的意思。当天虽是工作日，墟上仍游人如织，一派繁华市镇的模样。
从化区分局相关负责人介绍，该田园综合体项目规划面积达21平方公里，龙潭墟是首期建设项目。
该负责人介绍，项目坚持有为政府与有效市场合作，凸显了城乡融合、三产融合的魅力。一方面，政府负责完善基础设施配套，并制定相关的村规民约优化村民管理。另一方面，充分发挥越秀集团国企牵头带动作用，为试点植入市场基因，形成乡村振兴的自我“造血”能力。
眼前的龙潭旧墟风情街于2022年建成，盘活旧墟低效闲置用地上的100多座旧厂旧屋。越秀集团引进广大乡创、中大智境、天天惦记等农业、文旅企业，并与十几所在粤高校签订协议，打造特色店铺和乡村美食旗舰店、“民宿+婚庆”产业、综合文化展示中心、乡村图书馆、乡村振兴培训学院、游客问询服务中心、乡土产品展示店、啤酒一条街等，初步形成了食、住、行、学、游、购、娱多元业态。
龙潭墟修缮后的沿街建筑。
记者参观了越秀乡村振兴产教研运营中心。项目占地约3800平方米，可满足1500名学员同期培训。来自全国乡村振兴相关行业的专家学者，在这里以案教学，培育乡村振兴产教研职业人才，让乡村发展既“富口袋”也“富脑袋”。
离龙潭墟不远，是越秀集团旗下华南地区规模最大的养殖场华美牧场。依托牧场，集团正加快推进试点第二期建设，打造种植业和奶牛业结合的产业链，并以奶牛为主题，在周边拓展文旅项目。
目前，探索开设的粉面、奶、豆、油制品等4间“前店后厂”，充分让利于村民和村集体，由其占股80%以上，越秀集团和社会投资各占股10%，生产越秀食品公司授权的品牌产品。其中，奶制品厂采购华美牧场的新鲜牛奶，加工成双皮奶、姜撞奶、乳酸奶等产品，预计年产值可达650万元。
规划中的三期项目是乌石电商孵化基地，建成后从化区的农产品将借此销往世界各地。
采访中，广东省自然资源厅相关负责人介绍，广东要继续走在全国前列，离不开土地这一关键要素支撑。广东将持续推进全域土地综合整治，在拓宽资金投入渠道方面，广东厅和农发行广东分行、国开行广东分行签订框架合作协议，两行分别承诺授信不低于3000亿元和不限额度、应贷尽贷。“下一步，全省42个省级以上试点地区要乘势而上，探索符合自身发展需要的整治模式，将全域土地综合整治的路越走越宽广。”该负责人说。
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来源：《中国自然资源报》、I自然全媒体
作者：刘剑、冯建奎、欧阳宝艺
图片：广州市规划和自然资源局从化区分局
