国内外耕地内涵梳理及完善我国耕地定义的思考
时间：2025-07-10
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郭文华,张玉韩,王灵芝,王婧.国内外耕地内涵梳理及完善我国耕地定义的思考[J].中国土地,2025(6):34-38.
土地利用分类是土地管理的基础性工作。从国内外理论与实践看，土地利用分类均随着经济社会发展和科学技术进步而不断演进，以适应各时期土地管理的需要。耕地是全球土地分类中最重要的类型之一，但耕地的内涵是什么，世界各国的定义不尽一致。我国实行世界上最严格的耕地保护制度，近年来随着居民膳食结构的改变，社会各界对于耕地保护的目的和对象开展了一系列研究和讨论，实践中也出现了“耕、园、林”地类变化及与农民利益相关的种种争论和矛盾。为此，本文梳理了国际组织和世界主要国家关于耕地的定义，分析了我国耕地定义的演变历程，在大食物观背景下，重新审视“耕地”保护的目标、对象和内涵，从更好支撑保障多样化食物需求、平衡各方利益的角度，提出完善耕地定义的思考和建议。
国外关于耕地的定义及特征
国际上关于耕地的定义。一是联合国粮食及农业组织（FAO）对耕地的定义。依据FAO定义，耕地指用于种植农作物的土地，包括“可耕地”和“多年生作物用地”。可耕地是临时作物用地、临时草地和牧场，以及临时休耕地的总和，不包括具有可耕作潜力但通常未被耕作的土地；多年生作物用地是用于多年生作物、花卉植物以及苗圃的土地等，不包括永久性草地和牧场。
二是经济合作与发展组织（OECD）对耕地的定义。依据OECD定义，农业用地包括可耕地、多年生作物用地和永久性牧场用地。可耕地包括种植临时作物、用于割草或放牧的临时草地、市场或家庭菜园用地以及暂时休耕的土地等，因轮耕而废弃的土地不包括在内；多年生作物用地指种植多年生作物的土地，这类作物在收获后无须重新种植，该类别不包括用于种植木材或木料的林地；永久性牧场用地指连续五年或以上用于牧草生产的土地，包括天然或人工种植的牧草地。
三是欧洲联盟（EU）对耕地的定义。依据EU的定义，耕地指用于种植农作物的土地，包括可耕地、耕作地和农林复合系统。其中，可耕地是指定期耕作、通常实行轮作制度的土地。在EU“土地利用/覆盖面积”框架调查体系中，耕地包含所有一年生和多年生作物，排除停止耕作至少一年后再恢复种植的休耕地。
四是美国对耕地的定义。依据美国农业部自然资源保护局的定义，耕地指用于种植适应作物以供收获的区域，其分为两个子类：耕作耕地和非耕作耕地。其中，耕作耕地是包括行栽作物或密植作物的土地，以及其他轮作类型的耕地；非耕作耕地包括永久性干草地和园艺耕地。
五是日本对耕地的定义。依据日本农林水产省的定义，耕地指以农作物种植为目的的土地，包括田埂。耕地可进一步细分为水田和旱田。其中，水田指配备灌溉设施的耕地；旱田指水田以外的耕地。旱田又可以分为果园地（旱田中集中种植果树、茶树等木本作物面积达1公亩以上的土地）和牧草地（旱田中专门用于种植牧草的土地）。
六是英国对耕地的定义。依据英国环境、食品和农村事务部的定义，农业用地总面积包括共有粗放放牧地和农业经营单位上的总面积，后者包括可耕地总面积、永久牧草地总面积和农业经营单位上的其他土地。
七是德国对耕地的定义。德国联邦统计局将农业用地定义为所有用于农业或园艺目的的土地，包括可耕地、永久性草地、家庭花园和厨房花园（不包括观赏花园）、果园、苗圃、葡萄园、柳树种植园、杨树种植园和森林外的圣诞树种植园等。德国针对可耕地、多年生作物用地和永久性草地与牧场的统计方式与FAO一致。此外，德国莱布尼茨生态城市与区域发展研究所将可耕地定义为专门用于种植作物和浆果的任何场地。这些场所通常被归类为开放空间。可耕地被认为包括轮作休耕地、永久休耕地以及为从欧盟获得补偿而停止耕种的土地等。
八是法国对耕地的定义。依据法国农业部定，农用地包括一年生作物和蔬菜作物（大田作物、饲料作物、蔬菜、果园外的水果等）、多年生作物（果园、葡萄园、芳香植物等）、休耕地、临时草地（播种的草地）、常年草地（高山牧场和永久性草地等）、温室和高架棚、农业用途的道路以及其他农业用地（农场庭院、储存区域、未建造的附属表面等）。
九是加拿大对耕地的定义。依据加拿大自然资源部定义，耕地指由密集管理的作物主导的区域，通常需要人类活动来维护，包括用于生产年度作物、用于放牧的多年生草本植物，以及诸如果园和葡萄园等木本作物的区域等，且作物植被占总植被的20%以上。此类别不包括用于轻度至中度放牧的天然草地。加拿大统计局的数据表明，农业用地包括可耕地、多年生作物用地和永久性用于种植草本饲料作物的土地等。
国外耕地定义的特征。通过对各国耕地定义的梳理分析，笔者发现其存在以下共同特征。
一是基础功能的一致性。国外定义的耕地虽在具体表述、保护范围或管理方式上存在一定差异，但均以农作物种植能力作为核心功能锚点，其内涵覆盖粮食作物、经济作物、饲料作物等多元生产用途，体现了耕地作为基础性农业生产载体的共性定位，强调耕地的核心价值在于通过种植能力满足人类对食物、纤维等初级农产品的需求，而非限定于特定作物类型。
二是覆盖作物类型的相似性。国外定义的耕地均包含一年生作物（如谷物、蔬菜）、多年生作物（如果树、咖啡树）和临时牧草。关于耕地覆盖作物类型中，除包含一年生作物外，还包含了果树、咖啡树等多年生作物用地、临时牧草地，即使是更小概念的可耕地，也包含了草莓、菠萝、香蕉等生长时间虽超过一年但根系不发达的作物用地及临时牧草地。此外，部分国际组织和国家定义的耕地中还包括花卉植物、灌木、观赏树木、用于放牧的多年生草本植物等用地。如：FAO定义的耕地中包括了花卉植物（如玫瑰和茉莉）用地；美国定义的耕地中包括观赏植物种植区；英国、日本定义的耕地中专门提到了茶树；加拿大定义的耕地中包括了用于放牧的多年生草本植物。
三是休耕地处理原则。国外定义的耕地普遍遵循“动态管理”与“可持续性”原则，对休耕地的分类设置明确了时间阈值，即短期休耕（通常≤5年）仍须认定为耕地范畴，但长期闲置或转为其他用途的土地则需重新归类。如：在FAO定义中，若某耕地地块连续五年以上种植用于割草或放牧的牧草类植物，则被重新划归为“永久性草地与牧场”；法国将临时草地和低产草地纳入耕地范畴，但若连续种植草地时间超过五年，则被重新归类为永久性草地。
我国耕地定义演变及与国际定义的异同
我国耕地定义的演变。我国对耕地的界定经历了先趋向宽泛后趋向收紧的演变过程，耕地内涵界定始终服务于国家粮食安全战略阶段目标。其中，从时间维度上看，1984—2007年属于内涵外延扩张期，通过纳入可调整地类缓解农业结构调整与耕地保有量的冲突，体现“保数量”优先导向；2017年后属于内涵收缩期，取消可调整地类，确立“所见即所得”原则，强化“非粮化”管控，转向“保质量”与“保产能”并重。从覆盖范畴的阈值管理上看，针对沟、渠、路和地坎（埂）始终延续“南方＜1.0米、北方＜2.0米”的认定标准，反映地域农业生产方式差异，同时也限定了间作树木郁闭度标准。从管理对象上看，经历了纵向延伸和立体融合的过程，覆盖新开发、耕作、休耕、复垦等全周期管理，同时明确设施农业的耕地属性，以适应现代农业技术变革。
一是1984年全国农业区划委员会和原国家土地管理局在其制定的《土地利用现状调查技术规程》中首次明确了耕地的概念，即耕地指种植农作物的土地，内容包括：新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂；南方宽＜1.0米、北方宽＜2.0米的沟、渠、路和田埂。耕地概念在第一次全国土地调查中得到应用。
二是原国土资源部于2001年制定的《全国土地分类》（过渡时期适用）拓展了原耕地概念，内容包括：熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；耕地中还包括沟、渠、路和田埂。此次修改增加了熟地、复垦整理地，将“耕种三年以上的滩地和海涂”修改为“平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。
三是中央于2007年启动的第二次全国土地调查，此次调查考虑到农民在利用中频繁地调整地类以及耕地生产能力稳定性问题，优化了耕地概念，内容包括：熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；耕地中还包括沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。本次调查增加了可调整地类，将因农业结构调整原因而将耕地改为园地、林地、草地、坑塘水面，且耕作层未被破坏的土地也纳入耕地范围。我国耕地管理矛盾得到了较好解决。
四是我国于2017年开展的第三次全国国土调查，此次调查基于地表覆盖情况，按实际利用现状调查认定耕地，内容包括：熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；耕地中还包括沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未被破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。本次调查强调“所见即所得”，取消了可调整地类。本次调查结果凸显了我国耕地“非粮化”问题的严重性，也影响了后续一系列耕地保护政策的调整与实施。
五是自然资源部于2023年印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确，耕地为利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料等农作物为主，每年可以种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地，内容包括：熟地、休闲地（含轮歇地、休耕地），以及新开发、复垦、整理地；间有零星果树、桑树或其他树木的耕地；沟、渠、路和地坎（埂）；直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。
我国与国际耕地定义的异同。国内外耕地定义的共性是均涵盖一年生作物种植和休耕地，其差异主要体现在以下方面。
一是核心理念差异，国外定义的耕地强调长期生产力的可持续维护，同时兼顾生态服务功能与农民生计保障等多目标平衡，而我国定义的耕地则以粮食安全为导向，强化耕地产能保护优先原则。
二是覆盖作物范围不同，我国定义的耕地强调粮、棉、油、糖、菜和饲草饲料等主粮与生产性作物，而国外定义的耕地还包含果树、咖啡树等多年生作物，甚至某些国家的定义还包括了花卉植物、灌木、观赏树木、用于放牧的多年生草本植物等。
三是在休耕地和临时牧草地管理上，国外是通过明确时间阈值来实现动态管理，而我国则未明确规定休耕期限，目前是通过“以农作物为主”的定性约束和“非粮化”管控，形成以用途管制为核心的管理模式。
完善我国耕地定义的思考和建议
近年来，耕地“非粮化”、撂荒等问题层出不穷，引发基层管理人员和农民之间的矛盾。其直接原因是农业生产比较效益低下、劳动力持续流失等，但究其根源，我们需要以发展的眼光重新审视当前的耕地保护制度，尤其是对耕地定义内涵要进行再思考。笔者建议，可借鉴国外对耕地的认定标准，在系统性完善耕地保护制度的前提下，在“大食物观”视角下，调整完善我国耕地的定义，适应新时期居民饮食结构变化和种植收入提高的现实需求，以适宜性评价为基础，实事求是对耕地进行认定，适宜纳入耕地范畴的将其纳入，不宜纳入的引导其有序退出，提高管理效率，减少社会矛盾。
拓展现有耕地内涵，构建“大食物观”导向的多功能耕地生产体系。完善现有耕地内涵，不仅是缓解地方政府耕地保护压力、解决当前我国耕地管理中存在的问题的需要，也是适应居民膳食结构演变、贯彻落实“大食物观”、提升食物多元化水平的需要。
笔者建议，一是借鉴国外关于耕地界定的经验，回归耕地农作物种植基本属性，采用《耕地占用税法》中的定义，即用于种植农作物的土地，构建“大食物观”导向的多功能耕地生产体系，将目前我国土地利用分类中的果园、茶园、人工牧草地以及以生产特色食物为主的部分林地（如福建的雷竹等）作为食物用地，视同耕地。
二是按照2023年变更调查数据测算，果园、茶园、人工牧草地面积合计为2.2亿亩，可将这类用地与耕地之间的用途转换只做标记，不认定为耕地减少，如遇特殊情况，这些用地可随时调整种植作物类型。
三是将“可耕地”、“应耕地”（台账耕地）、“耕地”（实际耕作，所见即所得）进行区分，对相应的耕地保护政策也要区分对待。
制定基本农作物目录并定期调整，建立耕地种植用途监测体系。我国地域广袤，各地区光温水土差异较大，农作物品种繁多。笔者建议，一是以省级为单元，结合当地自然条件、农业生产传统、市场需求以及国家粮食安全战略，制定耕地基本农作物目录清单，确保农业生产与区域资源禀赋相匹配。
二是落实国家战略需要与平衡农民利益，可通过调整农业补贴政策，科学引导农作物种植的类型和结构；对于当前在耕地上种植基本农作物以外其他作物的，应采用标注方式，设置合理的恢复调整期限，逐步调整为种植基本农作物；考虑技术进步、气候变化、市场需求等因素，定期对基本农作物目录进行调整；建立耕地种植用途监测体系，通过卫星遥感、无人机巡查和地面监测相结合的方式，实时掌握耕地种植情况，确保耕地用于基本农作物生产。
明确休耕地和撂荒地期限，进一步细化管理时效。当前，我国耕地定义中包含了休闲地，但未对休耕期限作明确规定。随着我国对耕地生态功能越发重视，预计未来对生态休耕的需求将进一步提升。因此，有必要加强休耕地管理，根据休耕具体类型，分别明确具体期限。此外，耕地撂荒也是当前我国耕地利用中存在的一个典型问题，笔者实地调研了解到，一些撂荒地因长期失管已丧失种植条件，为了守住耕地数量，撂荒地种植成为村干部的工作内容之一。
笔者建议，为保障我国耕地的可持续利用，应借鉴国外经验，以五年为阈值，或者根据南北方差异制定差异化年期，明确连续休耕或撂荒一定年期以上的土地退出耕地范畴，并按照相应政策进行补充。
（作者郭文华、张玉韩、王婧供职于自然资源部信息中心，王灵芝供职于东北大学）
全文敬请阅读2025年《中国土地》第6期
本文梳理了国际上的主要组织和国家对耕地的定义，分析了我国耕地定义的演变与国际差异，并针对当前耕地内涵界定不足等问题，提出拓展耕地内涵、明确休耕期限、制定基本农作物目录等相关建议。
郭文华,张玉韩,王灵芝,王婧.国内外耕地内涵梳理及完善我国耕地定义的思考[J].中国土地,2025(6):34-38.
国外关于耕地的定义及特征
国际上关于耕地的定义。一是联合国粮食及农业组织（FAO）对耕地的定义。依据FAO定义，耕地指用于种植农作物的土地，包括“可耕地”和“多年生作物用地”。可耕地是临时作物用地、临时草地和牧场，以及临时休耕地的总和，不包括具有可耕作潜力但通常未被耕作的土地；多年生作物用地是用于多年生作物、花卉植物以及苗圃的土地等，不包括永久性草地和牧场。
二是经济合作与发展组织（OECD）对耕地的定义。依据OECD定义，农业用地包括可耕地、多年生作物用地和永久性牧场用地。可耕地包括种植临时作物、用于割草或放牧的临时草地、市场或家庭菜园用地以及暂时休耕的土地等，因轮耕而废弃的土地不包括在内；多年生作物用地指种植多年生作物的土地，这类作物在收获后无须重新种植，该类别不包括用于种植木材或木料的林地；永久性牧场用地指连续五年或以上用于牧草生产的土地，包括天然或人工种植的牧草地。
三是欧洲联盟（EU）对耕地的定义。依据EU的定义，耕地指用于种植农作物的土地，包括可耕地、耕作地和农林复合系统。其中，可耕地是指定期耕作、通常实行轮作制度的土地。在EU“土地利用/覆盖面积”框架调查体系中，耕地包含所有一年生和多年生作物，排除停止耕作至少一年后再恢复种植的休耕地。
四是美国对耕地的定义。依据美国农业部自然资源保护局的定义，耕地指用于种植适应作物以供收获的区域，其分为两个子类：耕作耕地和非耕作耕地。其中，耕作耕地是包括行栽作物或密植作物的土地，以及其他轮作类型的耕地；非耕作耕地包括永久性干草地和园艺耕地。
五是日本对耕地的定义。依据日本农林水产省的定义，耕地指以农作物种植为目的的土地，包括田埂。耕地可进一步细分为水田和旱田。其中，水田指配备灌溉设施的耕地；旱田指水田以外的耕地。旱田又可以分为果园地（旱田中集中种植果树、茶树等木本作物面积达1公亩以上的土地）和牧草地（旱田中专门用于种植牧草的土地）。
六是英国对耕地的定义。依据英国环境、食品和农村事务部的定义，农业用地总面积包括共有粗放放牧地和农业经营单位上的总面积，后者包括可耕地总面积、永久牧草地总面积和农业经营单位上的其他土地。
七是德国对耕地的定义。德国联邦统计局将农业用地定义为所有用于农业或园艺目的的土地，包括可耕地、永久性草地、家庭花园和厨房花园（不包括观赏花园）、果园、苗圃、葡萄园、柳树种植园、杨树种植园和森林外的圣诞树种植园等。德国针对可耕地、多年生作物用地和永久性草地与牧场的统计方式与FAO一致。此外，德国莱布尼茨生态城市与区域发展研究所将可耕地定义为专门用于种植作物和浆果的任何场地。这些场所通常被归类为开放空间。可耕地被认为包括轮作休耕地、永久休耕地以及为从欧盟获得补偿而停止耕种的土地等。
八是法国对耕地的定义。依据法国农业部定，农用地包括一年生作物和蔬菜作物（大田作物、饲料作物、蔬菜、果园外的水果等）、多年生作物（果园、葡萄园、芳香植物等）、休耕地、临时草地（播种的草地）、常年草地（高山牧场和永久性草地等）、温室和高架棚、农业用途的道路以及其他农业用地（农场庭院、储存区域、未建造的附属表面等）。
九是加拿大对耕地的定义。依据加拿大自然资源部定义，耕地指由密集管理的作物主导的区域，通常需要人类活动来维护，包括用于生产年度作物、用于放牧的多年生草本植物，以及诸如果园和葡萄园等木本作物的区域等，且作物植被占总植被的20%以上。此类别不包括用于轻度至中度放牧的天然草地。加拿大统计局的数据表明，农业用地包括可耕地、多年生作物用地和永久性用于种植草本饲料作物的土地等。
国外耕地定义的特征。通过对各国耕地定义的梳理分析，笔者发现其存在以下共同特征。
一是基础功能的一致性。国外定义的耕地虽在具体表述、保护范围或管理方式上存在一定差异，但均以农作物种植能力作为核心功能锚点，其内涵覆盖粮食作物、经济作物、饲料作物等多元生产用途，体现了耕地作为基础性农业生产载体的共性定位，强调耕地的核心价值在于通过种植能力满足人类对食物、纤维等初级农产品的需求，而非限定于特定作物类型。
二是覆盖作物类型的相似性。国外定义的耕地均包含一年生作物（如谷物、蔬菜）、多年生作物（如果树、咖啡树）和临时牧草。关于耕地覆盖作物类型中，除包含一年生作物外，还包含了果树、咖啡树等多年生作物用地、临时牧草地，即使是更小概念的可耕地，也包含了草莓、菠萝、香蕉等生长时间虽超过一年但根系不发达的作物用地及临时牧草地。此外，部分国际组织和国家定义的耕地中还包括花卉植物、灌木、观赏树木、用于放牧的多年生草本植物等用地。如：FAO定义的耕地中包括了花卉植物（如玫瑰和茉莉）用地；美国定义的耕地中包括观赏植物种植区；英国、日本定义的耕地中专门提到了茶树；加拿大定义的耕地中包括了用于放牧的多年生草本植物。
三是休耕地处理原则。国外定义的耕地普遍遵循“动态管理”与“可持续性”原则，对休耕地的分类设置明确了时间阈值，即短期休耕（通常≤5年）仍须认定为耕地范畴，但长期闲置或转为其他用途的土地则需重新归类。如：在FAO定义中，若某耕地地块连续五年以上种植用于割草或放牧的牧草类植物，则被重新划归为“永久性草地与牧场”；法国将临时草地和低产草地纳入耕地范畴，但若连续种植草地时间超过五年，则被重新归类为永久性草地。
我国耕地定义的演变。我国对耕地的界定经历了先趋向宽泛后趋向收紧的演变过程，耕地内涵界定始终服务于国家粮食安全战略阶段目标。其中，从时间维度上看，1984—2007年属于内涵外延扩张期，通过纳入可调整地类缓解农业结构调整与耕地保有量的冲突，体现“保数量”优先导向；2017年后属于内涵收缩期，取消可调整地类，确立“所见即所得”原则，强化“非粮化”管控，转向“保质量”与“保产能”并重。从覆盖范畴的阈值管理上看，针对沟、渠、路和地坎（埂）始终延续“南方＜1.0米、北方＜2.0米”的认定标准，反映地域农业生产方式差异，同时也限定了间作树木郁闭度标准。从管理对象上看，经历了纵向延伸和立体融合的过程，覆盖新开发、耕作、休耕、复垦等全周期管理，同时明确设施农业的耕地属性，以适应现代农业技术变革。
一是1984年全国农业区划委员会和原国家土地管理局在其制定的《土地利用现状调查技术规程》中首次明确了耕地的概念，即耕地指种植农作物的土地，内容包括：新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂；南方宽＜1.0米、北方宽＜2.0米的沟、渠、路和田埂。耕地概念在第一次全国土地调查中得到应用。
二是原国土资源部于2001年制定的《全国土地分类》（过渡时期适用）拓展了原耕地概念，内容包括：熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；耕地中还包括沟、渠、路和田埂。此次修改增加了熟地、复垦整理地，将“耕种三年以上的滩地和海涂”修改为“平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。
三是中央于2007年启动的第二次全国土地调查，此次调查考虑到农民在利用中频繁地调整地类以及耕地生产能力稳定性问题，优化了耕地概念，内容包括：熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；耕地中还包括沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。本次调查增加了可调整地类，将因农业结构调整原因而将耕地改为园地、林地、草地、坑塘水面，且耕作层未被破坏的土地也纳入耕地范围。我国耕地管理矛盾得到了较好解决。
四是我国于2017年开展的第三次全国国土调查，此次调查基于地表覆盖情况，按实际利用现状调查认定耕地，内容包括：熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；耕地中还包括沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未被破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。本次调查强调“所见即所得”，取消了可调整地类。本次调查结果凸显了我国耕地“非粮化”问题的严重性，也影响了后续一系列耕地保护政策的调整与实施。
五是自然资源部于2023年印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确，耕地为利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料等农作物为主，每年可以种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地，内容包括：熟地、休闲地（含轮歇地、休耕地），以及新开发、复垦、整理地；间有零星果树、桑树或其他树木的耕地；沟、渠、路和地坎（埂）；直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。
我国与国际耕地定义的异同。国内外耕地定义的共性是均涵盖一年生作物种植和休耕地，其差异主要体现在以下方面。
一是核心理念差异，国外定义的耕地强调长期生产力的可持续维护，同时兼顾生态服务功能与农民生计保障等多目标平衡，而我国定义的耕地则以粮食安全为导向，强化耕地产能保护优先原则。
二是覆盖作物范围不同，我国定义的耕地强调粮、棉、油、糖、菜和饲草饲料等主粮与生产性作物，而国外定义的耕地还包含果树、咖啡树等多年生作物，甚至某些国家的定义还包括了花卉植物、灌木、观赏树木、用于放牧的多年生草本植物等。
三是在休耕地和临时牧草地管理上，国外是通过明确时间阈值来实现动态管理，而我国则未明确规定休耕期限，目前是通过“以农作物为主”的定性约束和“非粮化”管控，形成以用途管制为核心的管理模式。
近年来，耕地“非粮化”、撂荒等问题层出不穷，引发基层管理人员和农民之间的矛盾。其直接原因是农业生产比较效益低下、劳动力持续流失等，但究其根源，我们需要以发展的眼光重新审视当前的耕地保护制度，尤其是对耕地定义内涵要进行再思考。笔者建议，可借鉴国外对耕地的认定标准，在系统性完善耕地保护制度的前提下，在“大食物观”视角下，调整完善我国耕地的定义，适应新时期居民饮食结构变化和种植收入提高的现实需求，以适宜性评价为基础，实事求是对耕地进行认定，适宜纳入耕地范畴的将其纳入，不宜纳入的引导其有序退出，提高管理效率，减少社会矛盾。
拓展现有耕地内涵，构建“大食物观”导向的多功能耕地生产体系。完善现有耕地内涵，不仅是缓解地方政府耕地保护压力、解决当前我国耕地管理中存在的问题的需要，也是适应居民膳食结构演变、贯彻落实“大食物观”、提升食物多元化水平的需要。
笔者建议，一是借鉴国外关于耕地界定的经验，回归耕地农作物种植基本属性，采用《耕地占用税法》中的定义，即用于种植农作物的土地，构建“大食物观”导向的多功能耕地生产体系，将目前我国土地利用分类中的果园、茶园、人工牧草地以及以生产特色食物为主的部分林地（如福建的雷竹等）作为食物用地，视同耕地。
二是按照2023年变更调查数据测算，果园、茶园、人工牧草地面积合计为2.2亿亩，可将这类用地与耕地之间的用途转换只做标记，不认定为耕地减少，如遇特殊情况，这些用地可随时调整种植作物类型。
三是将“可耕地”、“应耕地”（台账耕地）、“耕地”（实际耕作，所见即所得）进行区分，对相应的耕地保护政策也要区分对待。
制定基本农作物目录并定期调整，建立耕地种植用途监测体系。我国地域广袤，各地区光温水土差异较大，农作物品种繁多。笔者建议，一是以省级为单元，结合当地自然条件、农业生产传统、市场需求以及国家粮食安全战略，制定耕地基本农作物目录清单，确保农业生产与区域资源禀赋相匹配。
二是落实国家战略需要与平衡农民利益，可通过调整农业补贴政策，科学引导农作物种植的类型和结构；对于当前在耕地上种植基本农作物以外其他作物的，应采用标注方式，设置合理的恢复调整期限，逐步调整为种植基本农作物；考虑技术进步、气候变化、市场需求等因素，定期对基本农作物目录进行调整；建立耕地种植用途监测体系，通过卫星遥感、无人机巡查和地面监测相结合的方式，实时掌握耕地种植情况，确保耕地用于基本农作物生产。
明确休耕地和撂荒地期限，进一步细化管理时效。当前，我国耕地定义中包含了休闲地，但未对休耕期限作明确规定。随着我国对耕地生态功能越发重视，预计未来对生态休耕的需求将进一步提升。因此，有必要加强休耕地管理，根据休耕具体类型，分别明确具体期限。此外，耕地撂荒也是当前我国耕地利用中存在的一个典型问题，笔者实地调研了解到，一些撂荒地因长期失管已丧失种植条件，为了守住耕地数量，撂荒地种植成为村干部的工作内容之一。
笔者建议，为保障我国耕地的可持续利用，应借鉴国外经验，以五年为阈值，或者根据南北方差异制定差异化年期，明确连续休耕或撂荒一定年期以上的土地退出耕地范畴，并按照相应政策进行补充。
（作者郭文华、张玉韩、王婧供职于自然资源部信息中心，王灵芝供职于东北大学）
全文敬请阅读2025年《中国土地》第6期
