自然资源部调研组：长三角示范区生态保护修复一体化探索成效明显

推动长三角一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）是实施长三角一体化发展国家战略的重要抓手。2019年11月、2023年11月，习近平总书记在听取上海市委、市政府工作汇报时和在深入推进长三角一体化发展座谈会上，对示范区建设提出明确要求。五年多来，示范区敢为人先、勇闯新路，52项制度创新成果向全国推广，在共商协作体制机制、共绘国土空间规划、共建城乡新空间、共治跨界流域、共享绿色创新发展等一体化制度创新方面成效明显，过去省际交界的薄弱区域展现出高质量一体化发展的崭新面貌。为落实党的二十届三中全会关于深化生态文明体制改革的相关部署，自然资源部近期赴示范区实地调研，认真总结生态保护修复一体化探索实践。

一、主要做法

（一）建立高效运转的一体化体制机制，共商跨省协同生态保护修复。沪苏浙两省一市党委、政府高度重视示范区建设，2019年11月1日揭牌成立以来，按照国务院批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，建立“理事会 + 执委会”工作机制，形成“机构法定、业界共治、市场运作”跨域治理模式，打破地区分割和行政壁垒。沪苏浙政府常务副省（市）长担任示范区理事长并实行轮值，发挥领导决策作用。执委会作为理事会的执行机构，协同三级八方共建示范区。执委会专设生态和规划建设部，负责协调建立示范区国土空间规划体系、协调建立统一的建设用地机动指标使用管理和统一的存量土地盘活机制、协调建立统一的生态环境保护制度、协调推进跨域生态保护修复和基础设施互联互通等重大项目、建立共建共享的开发建设体制等。 

（二）建立跨省域国土空间规划体系，共管一体化保护修复空间新格局。《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》作为全国首个跨省域共同编报的示范区国土空间总体规划，于2023年2月获国务院批复同意。规划总面积约2413平方公里，统一规划目标和核心指标，建立覆盖示范区全域的“四线”（永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界和文化保护控制线）管控体系。落实最严格的耕地保护制度；扩大生态空间，蓝绿空间占66%；实现建设用地“负增长”，规划建设用地规模控制在803.6平方公里，较现状建设用地减少15.7平方公里，以此倒逼城乡发展模式转型，促进内涵式、集约式发展。

建立跨省域国土空间规划共编联审机制、国土空间总体规划实施体检评估制度，实现规划编制、审批、实施、体检、反馈全流程闭环管理。建立总规划师制度，两省一市共建35.8平方公里的世界级水乡客厅，突破以往城镇开发边界内编制控制性详细规划、边界外编制村庄规划的惯例，依据自然地理单元划分特色单元，开展江南圩田、桑基鱼塘、水乡湿地等生态整治，合力打造体现生态绿色理念的功能样板区，计划2025年底具备运行条件。

（三）以全域土地综合整治为规划实施平台，共建一体化保护修复支撑高质量发展的城乡新空间。2023年，示范区两区一县被自然资源部列为全域土地综合整治试点，在确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，整体推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复，作为实施国土空间规划的重要平台和抓手。

 两区一县全域土地综合整治各有侧重、各具特色。江苏吴江主要落实减量化发展目标，叠加农村集体经营性建设用地入市试点、低效用地再开发试点等政策红利，盘活存量建设空间；结合水域面积占1/4以上的特点，打破乡镇行政边界，做好“水”的文章。首批（2024—2026年）全域整治总投资约340亿元，吸引社会资本参与；维护桑蚕文化馆、费孝通纪念馆，打造水乡人居典范。浙江嘉善以保护耕地为主要目标，积极探索跨乡镇土地综合整治，将高标准农田建设与永久基本农田集中连片整治结合，有效破解耕地碎片化，实现小田变大田；推进闲置、低效建设用地整治，累计腾退“低散乱污”企业1329家、腾出土地1.1万亩，实现制造业“腾笼换鸟”。上海青浦推进“沪派江南”特色村落风貌建设，搭建规划师、建筑师、评估师“三师联创”平台，开展田、水、路、林、村、产、景的综合打造。

（四）建立统一的生态环境保护制度，共治联保跨界流域生态系统。元荡是沪苏跨界湖泊，总面积13平方公里，曾因跨界管理不善而生态受损，河道淤积、沿岸阻隔。2019年以来，示范区率先以元荡环境治理和生态修复为突破口，从谋划、立项、规划、设计、建设、运营等阶段，共谋一个项目、共建一批机制、共绘一张蓝图、共商一套标准、共推一个计划、共管一个运维，采取水系连通、岸坡整治、水源涵养与水土保持等措施，完成环湖治理23.9公里，实现岸线贯通、步道贯通、防洪一体化，综合水质由Ⅴ类提升为Ⅲ类。新建步行桥串联沪苏，成为市民打卡地。以元荡修复治理为样本，示范区提炼形成跨域生态修复一体化指导意见、一体化实施标准、联合河湖长制工作规范等制度，正复制推广到整个长三角毗邻地区。

整合三级八方生态环境、水务及流域机构等合力，建立标准、监测、执法“三统一”制度，建立跨界饮用水水源地联合保护和一体管控机制、跨域统一生态环境准入制度、生态环境质量统一量化评估机制，破解跨界流域在功能定位、治理标准上各不相同的分治难题。全面开展“一河三湖”（太浦河、淀山湖、元荡、汾湖）跨界水域共保联治，水环境质量提前达到或优于2025年目标。西起太湖、东接黄浦江的太浦河实现全线Ⅱ类水，服务受益人口800万。示范区自然生态质量稳定提升，鸟类等物种的种类增加。

2023年8月19日，航拍江苏省苏州市吴江区元荡慢行桥以及周边水域，河湖纵横、蓝绿交织，不少游客前来游玩打卡。中新社发 袁新宇 摄

（五）加快推动生态产品价值实现，共享绿色创新发展。在厚植生态本底的基础上，大力推动生态旅游、休闲农业、水上运动等特色产业发展。发挥生态、文化双重优势，打造吴江同里古镇、嘉善西塘古镇、姚庄绿色共富示范带。建立生态产品价值统一核算信息平台，为高质量发展考核提供依据。

好风景吸引好产业。将环淀山湖区定位为世界级生态宜居目的地，绿色创新能级效应持续放大。距淀山湖1公里、元荡5公里的华为练秋湖研发中心正式投入使用，布局终端芯片研发等功能，总入驻研发人员将达到3万名，是华为全球最大最先进的研发基地。成立全国首个跨省域高新技术产业开发区。2019年至今，“专精特新”企业从248家增至1294家，创新发展活力不断增强。 

二、经验借鉴

示范区作为一体化制度创新的改革试验田，创造了可复制可推广的生态保护修复一体化制度经验，初步实现了共商、共管、共建、共享、共赢，对落实党的二十届三中全会关于“健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”改革任务和美丽中国先行区建设，具有先行探路、借鉴示范作用。

（一）建立共商体制机制是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的重要保障。示范区打破行政界线，建立部门和跨界地区共商协作工作体制机制，沪苏浙联手成立同比例出资的示范区新发展建设有限公司，统筹推进生态保护修复等重大项目建设，协同推进区域一体化保护修复。

（二）跨域规划统筹是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的先行引领。深化“多规合一”改革，发挥跨省域国土空间规划的基础作用，强化目标协同、政策协同，共绘一张蓝图，促进区域协调发展。鼓励相邻地区围绕跨界流域等完整自然地理单元，统筹考虑上下游、左右岸，联合编制实施跨域生态保护修复规划。

 （三）全域土地综合整治是一体化保护修复支撑高质量发展的重要举措。全域土地综合整治强化部门协同、项目协同、投入协同，整合自然资源、生态环境、水利、农业农村、林草等部门的项目和资金，优化农村地区国土空间布局，改善生态环境和农民生产生活条件，促进城乡要素平等交换、双向流动，对于农村一二三产业融合发展和城乡融合发展、建设宜居宜业和美乡村形成有力推动。

（四）统一的制度规则是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的共同基础。坚持以制度建设为主线，强化跨域跨界生态治理的任务协同、监管协同，打造统一标准、统一监测、统一实施、统一评价、统一管护等平台，坚持一把尺子衡量，推进管理一体化、技术一体化、行动一体化。

下一步，自然资源部将以习近平生态文明思想为指引，以钉钉子精神抓好改革落实，持续推动“千万工程”和“厦门实践”经验走深走实，会同有关部门出台健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制的政策和举措，有序推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，以高水平保护支撑高质量发展，助力美丽中国建设。（调研组成员：自然资源部国土空间生态修复司卢丽华、林存炎、杨昌健，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会生态规建部刘伟）