全域整治·一域一策⑩ | 河源市东源县 顺天镇全域土地综合整治试点项目
时间：2024-07-19
编者按
为深入学习借鉴浙江“千万工程”经验做法，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，落实省委、省政府主要领导批示指示精神，广东全面深入推进全域土地综合整治工作，助力“百千万工程”。近日，省自然资源厅印发了《广东省自然资源厅关于推进全域土地综合整治扩面提质的通知》，明确2024年全域土地综合整治工作方向及重点，进一步推动全域土地综合整治工作取得新成效新进展。
为更好地给各地提供可参考的经验做法，省整治中心对全省42个试点项目开展情况进行了汇编，策划推出【全域整治·一域一策】专栏，以资借鉴。
今天推出的是河源市东源县顺天镇全域土地综合整治试点项目。关键词：“万亩方”耕地集中整治、土地流转。
一、顺天镇基本情况
（一）经济社会概况
1.地理位置
顺天镇位于东源县北部，东与船塘镇毗邻，南接灯塔镇，西与涧头镇相连，北与连平县忠信镇接壤。官（渡）汕（头）公路及粤赣高速公路横跨全境，交通便利。
顺天镇以山地丘陵为主，整体呈东西高中间低的“带状河谷”地形，是一个东北—西南走向的红色岩系构造盆地，其周边是海拔高度各不相同的山地和丘陵。森林资源丰富，全镇林地面积占土地总面积的55%，包括木材林、防护林、特种林、经济林等。水资源丰富，主要包括船塘河、忠信河、骆湖河。
3.社会经济条件
顺天镇下辖11个行政村、1个顺天镇居委会和1个国营农林场单位。2022年全镇户籍总人口24451人，实现全镇生产总值5.2亿元，城乡居民人均可支配收入约2.2万元。产业以一产和二产为主，三产处于开发阶段。一产方面，以种植蓝莓、柠檬、柑橘、火龙果、百香果、西施柚等岭南特色水果为主，禽畜养殖以鸡、猪养殖为主，水产养殖以鱼虾养殖为主。二产方面，以农副产品加工业、轻工制造业以及光伏产业为主。三产方面，以商贸、饮食服务业为主，主要以传统的店铺形式存在。
（二）整治区域需解决的问题
1.乡镇建设压力大。一是城镇用地规模严重不足，难以为落户本地的村企或第三产业配套设施提供用地保障；二是农村居民点布局较散乱，存在一定数量的废弃地、闲置地，土地集约利用程度不高。
2.生态环境待修复。一是顺天镇的桉树林种植面积较大，桉树生长过程中会吸取大量水分和肥料，导致地下水位下降、土壤保水能力降低，致使土地板结甚至土壤沙化；二是农村基础设施建设不到位，大部分生活污水未经处理就近直排后任意渗入地下，少部分经化粪池简单处理后任意渗入地下，导致部分江段、水塘受到污染。
3.产业发展基础薄弱、结构单一。一是农村社会服务体系不健全，产业发展缺乏相关指导；二是农村投融资渠道狭窄，产业发展资金受限；三是农村群众参与积极性不高，产业发展后劲不足；四是农村龙头企业引进难、培育难，产业发展带动作用不强；五是农村基础薄弱，产业发展抗风险能力弱。
4.乡村空心化、老龄化严重。一是人口流失，农业生产劳动力不足，影响农业生产效率，出现大量土地撂荒；二是乡村经济衰退，导致乡村消费市场萎缩，商业活动减少，进而影响乡村经济的发展；三是乡村文化传承，年轻一代离开乡村，使得乡村传统习俗、民间艺术等面临失传的危险。
二、项目总体情况
（一）工作思路
试点与“三区三线”划定成果、镇国土空间规划、村庄规划充分衔接，结合在编国土空间规划和村庄规划，以及顺天镇自然资源禀赋差异、土地利用现状、经济社会发展和产业特色，将试点整治区域划分成产业发展核心区、乡村旅游发展区、特色农业种植区、农业交流合作区、林下经济示范区，促进农业适度规模经营和乡村一二三产业融合发展。
（二）总体目标及主要任务
试点整治区域范围为顺天镇11个村，面积为10908.994公顷。试点依托顺天镇“一心一带两轴七片”空间格局，立足灯塔盆地资源，发挥国家现代农业示范区、田园综合体示范区及农村综合改革试点优势，通过质量兴农、绿色发展、乡风文明、机制创新、投融资渠道开拓等方式，统筹推进全域土地综合整治，着力破解空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等突出问题，激活乡村发展动能，因地制宜推进功能区建设。试点拟新增水田约56.74公顷，新增耕地约251.1公顷，开展建设用地整理约6.67公顷，生态保护修复面积466公顷。
（三）进展及成效
落规划：县国土空间规划已完成并上报阶段；镇域国土空间规划正在编制；村庄规划已完成，县政府已出具批复；全域土地综合整治均与各相关规划充分衔接。
三、体制机制保障情况
（一）组织保障
试点成立了东源县顺天镇全域土地综合整治试点工作指挥部。指挥部设在顺天镇，负责统筹试点工作全面推进，指挥部人员由各成员单位抽调分管领导组成，指挥部下设综合协调组、农用地整治组、建设用地整治组和预期性工程组4个工作组，指挥部办公室负责试点项目全面统筹和协调工作，负责出台项目管理有关规章制度、实施方案、管理办法、指导意见，审核项目立项、可行性研究报告、规划设计及预算编制，监督项目实施、工程质量、竣工验收、后期管护、系统报备、资料台账及档案归档等工作。
（二）资金保障
通过设立资金专户，专项用于全域土地综合整治项目开展使用，建立健全监督机制，县财政管理部门会同镇人民政府所定期开展对项目实施和专项资金使用等情况的检查监督，及时掌握情况，积极配合审计管理部门对项目实施、概算执行和资金使用等情况进行审计。
（三）其他保障
1.项目管理。全域土地综合整治试点项目要在统一规划的基础上，分类按项目管理，建立项目基础信息备案和在线跟踪监管制度，实行规划、立项、实施、验收、审计决算、事后评估的全程监管。对一般的土地整理复垦开发项目，由市、区按项目管理办法组织实施。
2.政策支撑。为让土地资源“活”起来，顺天镇把兴办试点、以点带面作为土地流转工作的切入点，优化土地流转和土地征收补偿方案，通过制定《农村土地承包经营权流转奖补实施方案》，东源县对土地流出、流入两方以及镇村集体进行奖补，其中，对流出方流转面积达50亩以上的，流转期限5年以上的每亩奖励300元，流转期限10亩以上的每亩奖励400元。对流入方，流入面积达50亩以上，流转期限达5年以上的，每亩给予300元至900元不等的奖励（其中奖励900元的标准是流转面积1500亩以上，期限10年以上）。同时给镇政府、村经济社、村小组经济联社按当年流转面积每亩50元给予一次性补助。
四、经验模式
（一）实施“归雁工程”，土地流转见成效
加大土地流转力度，成立领导小组及指挥部，以指挥部为宣传阵地核心，同时制定《东源县农村土地承包经营权流转奖补实施方案》。目前全镇已流转土地近3333公顷，惠及8000多户群众，已引进光明集团鸽文投公司、广东广弘种业科技有限公司等多家现代农业企业。同时实施“归雁工程”，充分聚合乡贤资源，以党演村为例，成立三新经济合作社，成为党演“智囊团”，以“合作社+企业+金融+村户+基地”发展模式，积极引导村民入股合作社，让“荒地”变成“富裕田”。目前，党演村已完成466.66公顷土地流转，并吸引了海演等多家企业投资入驻。
（二）实施“腾桉换茶”，生态经济双丰收
通过“腾桉换茶”，一方面修复及优化了农村土壤环境，增强了土壤肥力和抗灾能力，改善农村生态环境，另一方面通过盘活林地资源，为企业提供连片种植基地，从而打通油茶扩容“堵点”，有力保障油茶产业项目增资扩产用地需求，促进油茶产业快速发展。目前已完成约466.67公顷桉树林退建，引进美林油茶种植。美林油茶种植基地入驻后，通过制定“土地入股+保底分红”的联农带农措施，将流转土地种植面积的5%作为合作社入股土地，进一步壮大集体经济。
（三）实施“万亩良田”整治，推动“小田变大田”
通过开展“万亩方”耕地集中整治区项目，探索“山上”换“山下”林耕布局优化路径，重点推动宜耕平原农用地整治复耕和宜林陡坡地绿化修复。一是按照高标准农田建设标准，推进宜耕平原农用地整治复耕，将小块分散的非耕农用地与周边现有耕地整合成大片、连片的优质耕地，预计整治后可新增长期稳定利用耕地184.39公顷，项目区内耕地面积占比由原来的40.45%提升至78.3%，耕地破碎化图斑较建设前减少约31个，耕地连片程度大幅提升；二是坚持“宜耕则耕、宜林则林”原则，实施宜林陡坡地绿化修复，开展宜耕潜力调查和宜林潜力调查，摸清坡度6度以下适宜恢复为耕地的平坦地块，以及25度以上适宜绿化造林的陡坡地，组织编制林地保护利用规划修改方案，破解林地耕地犬牙交错难题，逐步优化耕地和永久基本农田空间布局。
五、下一步工作计划
一是大力推动项目实施。统筹推进低效化、碎片化、无序化农田整治，低效建设用地盘活，着力搭建农用地平台、建设用地平台，引进优质农业龙头企业和种植大户，大力发展现代农业。
资料来源：河源市东源县自然资源局、广东土地整治
为深入学习借鉴浙江“千万工程”经验做法，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，落实省委、省政府主要领导批示指示精神，广东全面深入推进全域土地综合整治工作，助力“百千万工程”。近日，省自然资源厅印发了《广东省自然资源厅关于推进全域土地综合整治扩面提质的通知》，明确2024年全域土地综合整治工作方向及重点，进一步推动全域土地综合整治工作取得新成效新进展。
为更好地给各地提供可参考的经验做法，省整治中心对全省42个试点项目开展情况进行了汇编，策划推出【全域整治·一域一策】专栏，以资借鉴。
今天推出的是河源市东源县顺天镇全域土地综合整治试点项目。关键词：“万亩方”耕地集中整治、土地流转。
一、顺天镇基本情况
（一）经济社会概况
1.地理位置
顺天镇位于东源县北部，东与船塘镇毗邻，南接灯塔镇，西与涧头镇相连，北与连平县忠信镇接壤。官（渡）汕（头）公路及粤赣高速公路横跨全境，交通便利。
图1 顺天镇试点区位示意图
2.自然资源条件顺天镇以山地丘陵为主，整体呈东西高中间低的“带状河谷”地形，是一个东北—西南走向的红色岩系构造盆地，其周边是海拔高度各不相同的山地和丘陵。森林资源丰富，全镇林地面积占土地总面积的55%，包括木材林、防护林、特种林、经济林等。水资源丰富，主要包括船塘河、忠信河、骆湖河。
3.社会经济条件
顺天镇下辖11个行政村、1个顺天镇居委会和1个国营农林场单位。2022年全镇户籍总人口24451人，实现全镇生产总值5.2亿元，城乡居民人均可支配收入约2.2万元。产业以一产和二产为主，三产处于开发阶段。一产方面，以种植蓝莓、柠檬、柑橘、火龙果、百香果、西施柚等岭南特色水果为主，禽畜养殖以鸡、猪养殖为主，水产养殖以鱼虾养殖为主。二产方面，以农副产品加工业、轻工制造业以及光伏产业为主。三产方面，以商贸、饮食服务业为主，主要以传统的店铺形式存在。
（二）整治区域需解决的问题
1.乡镇建设压力大。一是城镇用地规模严重不足，难以为落户本地的村企或第三产业配套设施提供用地保障；二是农村居民点布局较散乱，存在一定数量的废弃地、闲置地，土地集约利用程度不高。
2.生态环境待修复。一是顺天镇的桉树林种植面积较大，桉树生长过程中会吸取大量水分和肥料，导致地下水位下降、土壤保水能力降低，致使土地板结甚至土壤沙化；二是农村基础设施建设不到位，大部分生活污水未经处理就近直排后任意渗入地下，少部分经化粪池简单处理后任意渗入地下，导致部分江段、水塘受到污染。
3.产业发展基础薄弱、结构单一。一是农村社会服务体系不健全，产业发展缺乏相关指导；二是农村投融资渠道狭窄，产业发展资金受限；三是农村群众参与积极性不高，产业发展后劲不足；四是农村龙头企业引进难、培育难，产业发展带动作用不强；五是农村基础薄弱，产业发展抗风险能力弱。
4.乡村空心化、老龄化严重。一是人口流失，农业生产劳动力不足，影响农业生产效率，出现大量土地撂荒；二是乡村经济衰退，导致乡村消费市场萎缩，商业活动减少，进而影响乡村经济的发展；三是乡村文化传承，年轻一代离开乡村，使得乡村传统习俗、民间艺术等面临失传的危险。
二、项目总体情况
（一）工作思路
试点与“三区三线”划定成果、镇国土空间规划、村庄规划充分衔接，结合在编国土空间规划和村庄规划，以及顺天镇自然资源禀赋差异、土地利用现状、经济社会发展和产业特色，将试点整治区域划分成产业发展核心区、乡村旅游发展区、特色农业种植区、农业交流合作区、林下经济示范区，促进农业适度规模经营和乡村一二三产业融合发展。
图2 顺天镇试点整治区域功能分区图
（二）总体目标及主要任务
试点整治区域范围为顺天镇11个村，面积为10908.994公顷。试点依托顺天镇“一心一带两轴七片”空间格局，立足灯塔盆地资源，发挥国家现代农业示范区、田园综合体示范区及农村综合改革试点优势，通过质量兴农、绿色发展、乡风文明、机制创新、投融资渠道开拓等方式，统筹推进全域土地综合整治，着力破解空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等突出问题，激活乡村发展动能，因地制宜推进功能区建设。试点拟新增水田约56.74公顷，新增耕地约251.1公顷，开展建设用地整理约6.67公顷，生态保护修复面积466公顷。
（三）进展及成效
落规划：县国土空间规划已完成并上报阶段；镇域国土空间规划正在编制；村庄规划已完成，县政府已出具批复；全域土地综合整治均与各相关规划充分衔接。
腾空间：计划先行开展6.67公顷增减挂钩项目，完成牛潭村老屋小组搬迁，通过探索“先建新后拆旧”模式开展农村建设用地整理工作，目前正在征求民意，确定拆迁补偿方案，逐步推进集中建房工作。
增耕地：农用地整理项目中，一是垦造水田项目，计划开展72.13公顷，其中一期、二期均已完工并验收，建设规模共60.59公顷，三期建设规模为11.54公顷，项目目前正在施工；二是开展万亩方耕地集中整治区项目，计划开展531.94公顷，采取EPC模式，计划新增长期稳定利用耕地184.39公顷，目前项目已动工，已引进河源市万绿致鲜农业科技发展有限公司运营。
优生态：实施乡村生态保护修复，一是针对“油茶种植用地难”的问题，结合生态修复，开展“腾桉换茶”项目；二是围绕顺天河，对顺天河长约5.5公里的河道，开展顺天河水质提升整治工程，进行水污染综合整治；三是开展环境提升花海工程和风貌带外立面改造，持续实施人居环境整治；四是做好“三清三拆三整治”，提升村容村貌。目前生态保护修复项目处已腾退466.66公顷桉树种植油茶，完成5.5公里河道整治，乡村风貌提升项目部分还处于准备阶段。
强活力：县级层面，设立以县委书记为组长的工作领导小组、专门的整治指挥部及管理机构，负责整治工作的组织、协调和推进。同时积极拓展多元化参与主体，促进整治工作的顺利进行；镇级层面，由镇委书记任组长的工作组，组建了全镇土地流转工作班子，下设11个土地流转工作小组，具体负责各村的土地流转工作，同时，建立土地流转奖励机制，将各村土地流转工作成效列入村（居）年终综合考核评比的重要内容。
图3 广东海演智慧农业有限公司航天育种基地
图4 美林油茶种植基地现场图
三、体制机制保障情况
（一）组织保障
试点成立了东源县顺天镇全域土地综合整治试点工作指挥部。指挥部设在顺天镇，负责统筹试点工作全面推进，指挥部人员由各成员单位抽调分管领导组成，指挥部下设综合协调组、农用地整治组、建设用地整治组和预期性工程组4个工作组，指挥部办公室负责试点项目全面统筹和协调工作，负责出台项目管理有关规章制度、实施方案、管理办法、指导意见，审核项目立项、可行性研究报告、规划设计及预算编制，监督项目实施、工程质量、竣工验收、后期管护、系统报备、资料台账及档案归档等工作。
（二）资金保障
通过设立资金专户，专项用于全域土地综合整治项目开展使用，建立健全监督机制，县财政管理部门会同镇人民政府所定期开展对项目实施和专项资金使用等情况的检查监督，及时掌握情况，积极配合审计管理部门对项目实施、概算执行和资金使用等情况进行审计。
（三）其他保障
1.项目管理。全域土地综合整治试点项目要在统一规划的基础上，分类按项目管理，建立项目基础信息备案和在线跟踪监管制度，实行规划、立项、实施、验收、审计决算、事后评估的全程监管。对一般的土地整理复垦开发项目，由市、区按项目管理办法组织实施。
2.政策支撑。为让土地资源“活”起来，顺天镇把兴办试点、以点带面作为土地流转工作的切入点，优化土地流转和土地征收补偿方案，通过制定《农村土地承包经营权流转奖补实施方案》，东源县对土地流出、流入两方以及镇村集体进行奖补，其中，对流出方流转面积达50亩以上的，流转期限5年以上的每亩奖励300元，流转期限10亩以上的每亩奖励400元。对流入方，流入面积达50亩以上，流转期限达5年以上的，每亩给予300元至900元不等的奖励（其中奖励900元的标准是流转面积1500亩以上，期限10年以上）。同时给镇政府、村经济社、村小组经济联社按当年流转面积每亩50元给予一次性补助。
四、经验模式
（一）实施“归雁工程”，土地流转见成效
加大土地流转力度，成立领导小组及指挥部，以指挥部为宣传阵地核心，同时制定《东源县农村土地承包经营权流转奖补实施方案》。目前全镇已流转土地近3333公顷，惠及8000多户群众，已引进光明集团鸽文投公司、广东广弘种业科技有限公司等多家现代农业企业。同时实施“归雁工程”，充分聚合乡贤资源，以党演村为例，成立三新经济合作社，成为党演“智囊团”，以“合作社+企业+金融+村户+基地”发展模式，积极引导村民入股合作社，让“荒地”变成“富裕田”。目前，党演村已完成466.66公顷土地流转，并吸引了海演等多家企业投资入驻。
（二）实施“腾桉换茶”，生态经济双丰收
通过“腾桉换茶”，一方面修复及优化了农村土壤环境，增强了土壤肥力和抗灾能力，改善农村生态环境，另一方面通过盘活林地资源，为企业提供连片种植基地，从而打通油茶扩容“堵点”，有力保障油茶产业项目增资扩产用地需求，促进油茶产业快速发展。目前已完成约466.67公顷桉树林退建，引进美林油茶种植。美林油茶种植基地入驻后，通过制定“土地入股+保底分红”的联农带农措施，将流转土地种植面积的5%作为合作社入股土地，进一步壮大集体经济。
（三）实施“万亩良田”整治，推动“小田变大田”
通过开展“万亩方”耕地集中整治区项目，探索“山上”换“山下”林耕布局优化路径，重点推动宜耕平原农用地整治复耕和宜林陡坡地绿化修复。一是按照高标准农田建设标准，推进宜耕平原农用地整治复耕，将小块分散的非耕农用地与周边现有耕地整合成大片、连片的优质耕地，预计整治后可新增长期稳定利用耕地184.39公顷，项目区内耕地面积占比由原来的40.45%提升至78.3%，耕地破碎化图斑较建设前减少约31个，耕地连片程度大幅提升；二是坚持“宜耕则耕、宜林则林”原则，实施宜林陡坡地绿化修复，开展宜耕潜力调查和宜林潜力调查，摸清坡度6度以下适宜恢复为耕地的平坦地块，以及25度以上适宜绿化造林的陡坡地，组织编制林地保护利用规划修改方案，破解林地耕地犬牙交错难题，逐步优化耕地和永久基本农田空间布局。
五、下一步工作计划
一是大力推动项目实施。统筹推进低效化、碎片化、无序化农田整治，低效建设用地盘活，着力搭建农用地平台、建设用地平台，引进优质农业龙头企业和种植大户，大力发展现代农业。
二是继续探索“联营模式”。探索由政府主导，成立“强村公司”，组织以土地使用权入股、联营等方式与企业进行合作，成立“联营公司”，创造“入市条件”，进而保全企业的利益，共享集体经济“红利”。
资料来源：河源市东源县自然资源局、广东土地整治
