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考古前置的苏州实践
时间：2024.04.11
基本建设考古是配合基本设施建设而开展的考古调查、勘探、发掘等文物保护工作，是考古工作的重要组成部分。为更好实现基本建设考古保护地下文物、服务基本建设两大功能，“考古前置”的概念应运而生。本文结合苏州市基本建设考古工作实践，回顾总结考古前置的探索与经验，希望能够对基建考古管理和考古前置实施有所裨益。
一、基建考古工作概况
随着城市建设步伐加快和国家对文物考古工作逐步重视，基建考古各项概念、规定在法律规范层面上日渐完善。1982年颁布的《中华人民共和国文物保护法》第二十九条明确了考古调查勘探的介入时机，第三十一条明确了基建考古的经费来源。江苏省于2003年出台《江苏省文物保护条例》，其第二十条、第二十三条相关条款对基建考古的概念、流程、时限、经费来源等做出界定。
法律法规为基建考古工作的合规性提供有力支撑，但实践过程中，传统工作模式逐步暴露一些问题。一是介入时机较迟。“建设单位在取得建设项目选址意见书后”意即建设单位取得土地使用权后，此种情况下建设单位的用地风险大，一旦发现地下文物，建设单位将面临退地、政企纠纷、营商环境恶化等问题。二是建设单位成本负担过重。“考古经费由建设单位在工程建设成本中列支”，考古工作导致的停工成本、调查勘探发掘经费均由建设单位承担，用地成本过高。三是地下文物遗存遭破坏风险大。建设单位存在出于成本、工期等自身利益考虑，隐匿不申报考古，或先建设发现文物再上报的情况，致使文物部门很难发现或错过保护时机，文物保护工作陷入被动。建设单位单方面削减、拖欠考古经费，造成考古工作停滞，无法按期完成勘探或发掘工作，致使暴露的文物或遗迹面临被盗毁的威胁。
二、制度完善：考古前置
2018年10月，中办、国办出台《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，要求“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”由此，考古工作的主体责任由建设单位转为地方政府，考古工作介入时机由出让（划拨）后、建设前转为出让前。变化带来相应的积极影响，在服务基本建设方面，考古工作申请、费用支出由地方政府承担，简化建设单位用地程序、减轻费用负担；实现地块“净地”出让，建设单位拿地即开工，优化营商环境。在保护文物方面，地下文物保护工作由“被动跟进”转为“主动完成”，从源头保护地下文物安全；考古工作更有组织性、计划性。
其后，就“考古前置”工作，相关政策文件接续出台。2019年《国家文物局关于进一步加强考古管理的意见》出台，要求进一步推进土地储备考古前置工作，鼓励有条件的城市开展土地储备考古前置试点。2021年《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》出台，要求经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地，要实行‘先考古、后出让’制度，在依法完成考古调查、勘探、发掘前，原则上不予收储入库或出让。
三、苏州的考古前置工作
2017年，苏州市政府已经开始探索考古前置，对于出让国有建设用地使用权地块，属于政府储备用地的，由土地储备机构在出让前报请文物行政管理部门组织考古发掘单位进行考古调查、勘探、发掘。2018年，在国家和省级层面的部署和推动下，苏州考古前置逐渐广泛应用和实践。2022年，结合实际工作，苏州市修订《苏州市地下文物保护办法》，将“先考古、后出让”的考古前置制度写进政府规章。各县级市、区也相继制定出台考古前置方面文件。2022年8月，苏州市实现了市域范围考古前置全覆盖。
近三年，苏州市基本建设考古调查勘探项目年均完成187项，年均调查勘探面积约1923万平方米，项目数量位居全省第二，仅次于南京。仅2023年，基本建设考古调查勘探完成186项，调查勘探总面积约2448万平方米，发掘总面积28520平方米，原址保护面积102283平方米，项目数量位居全省第一。
典型案例如苏州市相城区元和街道元和塘两侧陆慕老街商住项目地块，2020-2022年经苏州市考古研究所考古调查勘探及文物遗存发掘，通过省文物局组织的专家验收，要求遗址分布区域整体保护并公布为不可移动文物。2023年3月，经专家论证，确认元和塘古窑遗址为南宋“平江官窑”。目前，元和塘古窑遗址正积极申报第九批省级文物保护单位，元和塘古窑群也已成功列入第一批省级考古遗址公园立项名单，为相城区乃至苏州市增添了一处宝贵的文化遗产和城市文化名片。
又如苏州市塘北遗址经考古发掘，初步探明塘北遗址面积及遗址内涵，保存了崧泽、良渚、马桥和东周的完整地层序列，对研究江苏地域文明起源具有重要意义。省文物局建议该遗址原址保护，并登记公布为尚未核定为文物保护单位的不可移动文物，建议尽快开展全面系统考古调查勘探。在相关工作推进下，塘北先秦遗址获“2022年江苏田野考古十大优秀项目”，2023年度、2024年度主动性考古发掘项目已经国家文物局批准，并按计划实施。
四、考古前置的工作实践
苏州考古前置工作流程主要包括分级分类、分级申请、组织实施、结项验收等步骤。根据《江苏省基本建设考古工作管理办法》和《苏州市地下文物保护办法》，涉及文物埋藏区、省级以上文物保护单位“两线”范围，或者占地面积达五万平方米以上的土地储备（划拨）或建设工程定义为大型基本建设工程；市保单位“两线”范围，历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围，苏州子城遗址，历史城区占地三千平方米以上五万平方米以下为其他建设工程。
大型基本建设工程通过江苏政务服务网向省文旅厅申请，省文旅厅委托苏州市文物局组织考古调查勘探，苏州市文物局统一向省文物局申请验收，省文物局组织专家踏勘现场、听取汇报，出具文物保护意见。其他建设工程向市文物局递交申请材料，苏州市文物局直接组织考古调查勘探，苏州市文物局组织专家踏勘现场、听取汇报，出具文物保护意见。结项验收意见主要有可建设、原址保护、考古发掘等三类。对基本建设工程分级分类开展考古调查勘探工作，不仅可以实现考古前置的高度覆盖，更大程度做好地下文物保护工作，也提升了考古前置工作审批效率，更好服务经济社会发展。
在实际工作过程中，通常存在市级考古研究所力量有限的情况，需要借助外力开展工作。往年苏州市考古研究所采用分区分标段招标，与国内其他考古资质单位合作，借助其他考古单位力量开展考古前置工作。自2024年开始，苏州市考古研究所积极引入社会化力量，招标吸纳勘探技术公司，由考古所直接负责管理，对考古前置工作质量与效率负责。苏州考古调查勘探的经费标准按《江苏省考古调查、勘探、发掘经费预算办法》执行。考古调查、勘探、发掘工作周期在《苏州市地下文物保护办法》中已明确，自考古队伍进场之日起，以考古工作面积大小为衡量依据，明确工作周期的标准。
评估结果呈现为四种分类。A类为禁止建设区域（红色标示范围）。B类为需进一步开展考古工作后方可交付用于建设的区域（黄色标示范围）。C类为可直接规划建设的区域（绿色标示范围）。D类为未调查区域（棕色标示范围），予以标示并建议具备条件后补充开展文物调查勘探。
完成文物资源区域评估的地块可直接应用评估结果，无需另行申请考古调查勘探，大大提高土地利用的效率。文物资源区域评估的单位面积费用不足常规考古调查勘探费用的七分之一，有效缓解财政压力，实现经济建设与文物保护的“双赢”。
六、工作常见问题
在考古前置工作实践中，也存在一些需要改进的地方。一是申请单位申请仓促，为考古工作留下的时间十分有限。二是地块不具备考古调查勘探进场条件。三是考古工作宣传不足，土地部门不了解考古前置工作流程、社会层面不理解考古工作的意义，形成“行业壁垒”。
面对这些问题，我们正积极改进工作方式方法。一是文物与土地储备部门加强沟通协调和政策解读，引导土地储备部门提前申请，留足充足的考古工作时间。二是明确考古调查勘探进场条件与减免考古调查勘探的情况，文物系统内部认真学习掌握考古前置法律法规和相关规定，在考古进场前积极指导申请单位做好清表工作。三是在全市范围内开展考古前置宣传，为土储部门、区县板块、建设单位、考古调查勘探发掘中标单位定期开展讲座、培训班等专题培训，提高考古前置工作的社会认知度。
习近平总书记强调“考古工作是一项重要文化事业，也是一项具有重大社会政治意义的工作。”做好考古前置工作，要提高政治站位，强化使命担当，加强相关法律法规和政策文件宣传，加强相关部门沟通协调。让考古前置逐渐成为一个深入人心的观念，不只是文物部门的坚守，更应是地方政府、市场主体、每个公民的主动选择。
作者单位：苏州市文物局
执笔：丁长伟、陈飞、聂璐铭
文章来源：文博中国微信公众号
一、基建考古工作概况
随着城市建设步伐加快和国家对文物考古工作逐步重视，基建考古各项概念、规定在法律规范层面上日渐完善。1982年颁布的《中华人民共和国文物保护法》第二十九条明确了考古调查勘探的介入时机，第三十一条明确了基建考古的经费来源。江苏省于2003年出台《江苏省文物保护条例》，其第二十条、第二十三条相关条款对基建考古的概念、流程、时限、经费来源等做出界定。
法律法规为基建考古工作的合规性提供有力支撑，但实践过程中，传统工作模式逐步暴露一些问题。一是介入时机较迟。“建设单位在取得建设项目选址意见书后”意即建设单位取得土地使用权后，此种情况下建设单位的用地风险大，一旦发现地下文物，建设单位将面临退地、政企纠纷、营商环境恶化等问题。二是建设单位成本负担过重。“考古经费由建设单位在工程建设成本中列支”，考古工作导致的停工成本、调查勘探发掘经费均由建设单位承担，用地成本过高。三是地下文物遗存遭破坏风险大。建设单位存在出于成本、工期等自身利益考虑，隐匿不申报考古，或先建设发现文物再上报的情况，致使文物部门很难发现或错过保护时机，文物保护工作陷入被动。建设单位单方面削减、拖欠考古经费，造成考古工作停滞，无法按期完成勘探或发掘工作，致使暴露的文物或遗迹面临被盗毁的威胁。
二、制度完善：考古前置
2018年10月，中办、国办出台《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，要求“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”由此，考古工作的主体责任由建设单位转为地方政府，考古工作介入时机由出让（划拨）后、建设前转为出让前。变化带来相应的积极影响，在服务基本建设方面，考古工作申请、费用支出由地方政府承担，简化建设单位用地程序、减轻费用负担；实现地块“净地”出让，建设单位拿地即开工，优化营商环境。在保护文物方面，地下文物保护工作由“被动跟进”转为“主动完成”，从源头保护地下文物安全；考古工作更有组织性、计划性。
其后，就“考古前置”工作，相关政策文件接续出台。2019年《国家文物局关于进一步加强考古管理的意见》出台，要求进一步推进土地储备考古前置工作，鼓励有条件的城市开展土地储备考古前置试点。2021年《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》出台，要求经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地，要实行‘先考古、后出让’制度，在依法完成考古调查、勘探、发掘前，原则上不予收储入库或出让。
三、苏州的考古前置工作
2017年，苏州市政府已经开始探索考古前置，对于出让国有建设用地使用权地块，属于政府储备用地的，由土地储备机构在出让前报请文物行政管理部门组织考古发掘单位进行考古调查、勘探、发掘。2018年，在国家和省级层面的部署和推动下，苏州考古前置逐渐广泛应用和实践。2022年，结合实际工作，苏州市修订《苏州市地下文物保护办法》，将“先考古、后出让”的考古前置制度写进政府规章。各县级市、区也相继制定出台考古前置方面文件。2022年8月，苏州市实现了市域范围考古前置全覆盖。
近三年，苏州市基本建设考古调查勘探项目年均完成187项，年均调查勘探面积约1923万平方米，项目数量位居全省第二，仅次于南京。仅2023年，基本建设考古调查勘探完成186项，调查勘探总面积约2448万平方米，发掘总面积28520平方米，原址保护面积102283平方米，项目数量位居全省第一。
典型案例如苏州市相城区元和街道元和塘两侧陆慕老街商住项目地块，2020-2022年经苏州市考古研究所考古调查勘探及文物遗存发掘，通过省文物局组织的专家验收，要求遗址分布区域整体保护并公布为不可移动文物。2023年3月，经专家论证，确认元和塘古窑遗址为南宋“平江官窑”。目前，元和塘古窑遗址正积极申报第九批省级文物保护单位，元和塘古窑群也已成功列入第一批省级考古遗址公园立项名单，为相城区乃至苏州市增添了一处宝贵的文化遗产和城市文化名片。
元和塘古窑遗址与周边环境
又如苏州市塘北遗址经考古发掘，初步探明塘北遗址面积及遗址内涵，保存了崧泽、良渚、马桥和东周的完整地层序列，对研究江苏地域文明起源具有重要意义。省文物局建议该遗址原址保护，并登记公布为尚未核定为文物保护单位的不可移动文物，建议尽快开展全面系统考古调查勘探。在相关工作推进下，塘北先秦遗址获“2022年江苏田野考古十大优秀项目”，2023年度、2024年度主动性考古发掘项目已经国家文物局批准，并按计划实施。
四、考古前置的工作实践
苏州考古前置工作流程主要包括分级分类、分级申请、组织实施、结项验收等步骤。根据《江苏省基本建设考古工作管理办法》和《苏州市地下文物保护办法》，涉及文物埋藏区、省级以上文物保护单位“两线”范围，或者占地面积达五万平方米以上的土地储备（划拨）或建设工程定义为大型基本建设工程；市保单位“两线”范围，历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围，苏州子城遗址，历史城区占地三千平方米以上五万平方米以下为其他建设工程。
大型基本建设工程通过江苏政务服务网向省文旅厅申请，省文旅厅委托苏州市文物局组织考古调查勘探，苏州市文物局统一向省文物局申请验收，省文物局组织专家踏勘现场、听取汇报，出具文物保护意见。其他建设工程向市文物局递交申请材料，苏州市文物局直接组织考古调查勘探，苏州市文物局组织专家踏勘现场、听取汇报，出具文物保护意见。结项验收意见主要有可建设、原址保护、考古发掘等三类。对基本建设工程分级分类开展考古调查勘探工作，不仅可以实现考古前置的高度覆盖，更大程度做好地下文物保护工作，也提升了考古前置工作审批效率，更好服务经济社会发展。
在实际工作过程中，通常存在市级考古研究所力量有限的情况，需要借助外力开展工作。往年苏州市考古研究所采用分区分标段招标，与国内其他考古资质单位合作，借助其他考古单位力量开展考古前置工作。自2024年开始，苏州市考古研究所积极引入社会化力量，招标吸纳勘探技术公司，由考古所直接负责管理，对考古前置工作质量与效率负责。苏州考古调查勘探的经费标准按《江苏省考古调查、勘探、发掘经费预算办法》执行。考古调查、勘探、发掘工作周期在《苏州市地下文物保护办法》中已明确，自考古队伍进场之日起，以考古工作面积大小为衡量依据，明确工作周期的标准。
五、文物资源区域评估
苏州市文物资源区域评估是在省级及以上开发区开展的考古调查勘探工作，每次申请评估的区域应为3～5年内确定使用的集中成片土地，面积不应小于2平方公里。评估工作须由考古发掘资质单位实施，实施单位要指定具有考古发掘领队（项目负责人）资格的人员担任项目负责人，具体负责评估工作。文物资源区域评估可以全面了解评估区域内地上、地下文物分布情况，明确评估区域开发建设工作涉及的文物保护要求，为开发区建设提供服务，为后续项目安排提供依据。
文物资源区域评估工作流程为开发区向省文物局递交申请材料；省文物局委托市文物局组织考古单位制定工作方案，方案经市文物局评审通过后，考古单位开展实地评估工作，主要包括区域系统调查、考古勘探等；整理考古资料并编写工作报告；省文物局开展项目验收并出具文物资源区域评估意见。
评估结果呈现为四种分类。A类为禁止建设区域（红色标示范围）。B类为需进一步开展考古工作后方可交付用于建设的区域（黄色标示范围）。C类为可直接规划建设的区域（绿色标示范围）。D类为未调查区域（棕色标示范围），予以标示并建议具备条件后补充开展文物调查勘探。
完成文物资源区域评估的地块可直接应用评估结果，无需另行申请考古调查勘探，大大提高土地利用的效率。文物资源区域评估的单位面积费用不足常规考古调查勘探费用的七分之一，有效缓解财政压力，实现经济建设与文物保护的“双赢”。
六、工作常见问题
在考古前置工作实践中，也存在一些需要改进的地方。一是申请单位申请仓促，为考古工作留下的时间十分有限。二是地块不具备考古调查勘探进场条件。三是考古工作宣传不足，土地部门不了解考古前置工作流程、社会层面不理解考古工作的意义，形成“行业壁垒”。
面对这些问题，我们正积极改进工作方式方法。一是文物与土地储备部门加强沟通协调和政策解读，引导土地储备部门提前申请，留足充足的考古工作时间。二是明确考古调查勘探进场条件与减免考古调查勘探的情况，文物系统内部认真学习掌握考古前置法律法规和相关规定，在考古进场前积极指导申请单位做好清表工作。三是在全市范围内开展考古前置宣传，为土储部门、区县板块、建设单位、考古调查勘探发掘中标单位定期开展讲座、培训班等专题培训，提高考古前置工作的社会认知度。
习近平总书记强调“考古工作是一项重要文化事业，也是一项具有重大社会政治意义的工作。”做好考古前置工作，要提高政治站位，强化使命担当，加强相关法律法规和政策文件宣传，加强相关部门沟通协调。让考古前置逐渐成为一个深入人心的观念，不只是文物部门的坚守，更应是地方政府、市场主体、每个公民的主动选择。
作者单位：苏州市文物局
执笔：丁长伟、陈飞、聂璐铭
文章来源：文博中国微信公众号
